Rodrigo Jansen — Leal Cotrim Advogados

A disciplina dos juros de mora e da correção monetária nas condenações impostas à Fazenda Pública é um dos temas mais tormentosos do direito público brasileiro. Ao longo das últimas duas décadas, o legislador alterou repetidas vezes os critérios de atualização dos débitos fazendários, provocando uma sucessão de controvérsias constitucionais que culminaram nos Temas 810 do STF e 905 do STJ. Mais recentemente, a Emenda Constitucional nº 136/2025 inaugurou um novo capítulo dessa saga, substituindo a Selic — que vigorara desde a EC 113/2021 — pelo IPCA acrescido de juros simples de 2% ao ano.

Em meio a essas mudanças, uma questão prática de enorme relevância permanece pouco explorada: quando a obrigação descumprida pela Fazenda Pública tem origem contratual, os índices de correção monetária e juros de mora pactuados entre as partes prevalecem sobre os critérios legais? E até quando?

A resposta depende da natureza da relação jurídica — e dois recentes julgados ilustram as duas faces da mesma moeda. Quando se trata de contrato administrativo, o Tribunal de Justiça de São Paulo reconheceu que os índices contratuais incidem desde o inadimplemento até o ajuizamento da ação, momento a partir do qual o débito assume natureza judicial. Quando, porém, a Fazenda Pública figura em relação de direito privado, o Superior Tribunal de Justiça foi além: entendeu que o art. 1º-F da Lei 9.494/97 sequer se aplica, prevalecendo integralmente as regras do instrumento privado.

Este artigo percorre o histórico normativo e jurisprudencial que levou a esses entendimentos.

O art. 1º-F da Lei 9.494/97 e a tentativa de uniformização

O ponto de partida dessa discussão é o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, incluído pela Medida Provisória nº 2.180-35/2001 e posteriormente alterado pela Lei nº 11.960/2009, que lhe conferiu a seguinte redação:

“Art. 1º-F. Nas condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança.”

Com essa redação, o legislador pretendeu uniformizar a atualização de todos os débitos judiciais da Fazenda Pública — tributários e não tributários — mediante a aplicação de um índice único: a remuneração da caderneta de poupança, composta pela Taxa Referencial (TR) mais juros de 0,5% ao mês (ou 70% da Selic, quando esta fosse igual ou inferior a 8,5% ao ano).

A medida, evidentemente favorável ao erário, gerou intensa controvérsia. A TR, criada como indexador financeiro, não reflete a variação real dos preços na economia. Sua adoção como índice de correção monetária de débitos judiciais representava, na prática, uma expropriação parcial do crédito do jurisdicionado — problema que seria denunciado pelo próprio Supremo Tribunal Federal.

As ADIs 4.357 e 4.425: a inconstitucionalidade da TR para precatórios

A primeira investida contra a TR como índice de atualização da Fazenda Pública veio no julgamento das ADIs 4.357 e 4.425, em 2013, nas quais o STF examinou a constitucionalidade da EC nº 62/2009 — a chamada “Emenda dos Precatórios”.

Naquele julgamento, o Plenário declarou a inconstitucionalidade do uso da TR como índice de correção monetária dos precatórios, por entender que ela não é capaz de preservar o valor real da moeda, violando o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da Constituição). Na modulação de efeitos, o STF determinou que a TR seria substituída pelo IPCA-E a partir de 25 de março de 2015.

Ficava pendente, contudo, a questão dos débitos da Fazenda Pública que não estivessem representados por precatórios — ou seja, o período anterior à requisição de pagamento, durante a fase de conhecimento e liquidação. É precisamente essa lacuna que os Temas 810 e 905 vieram preencher.

Tema 810 do STF — RE 870.947/SE

O Recurso Extraordinário nº 870.947/SE, de relatoria do Ministro Luiz Fux, foi julgado pelo Plenário do STF em 20 de setembro de 2017, com repercussão geral reconhecida (Tema 810). A questão submetida era a validade do art. 1º-F da Lei 9.494/97, com a redação da Lei 11.960/2009, para fins de juros moratórios e correção monetária das condenações judiciais contra a Fazenda Pública.

O Tribunal fixou as seguintes teses:

Tese I — Juros de mora (relações tributárias): “O art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Lei nº 11.960/09, na parte em que disciplina os juros moratórios aplicáveis a condenações da Fazenda Pública, é inconstitucional ao incidir sobre débitos oriundos de relação jurídico-tributária, aos quais devem ser aplicados os mesmos juros de mora pelos quais a Fazenda Pública remunera seu crédito tributário, em respeito ao princípio constitucional da isonomia (CRFB, art. 5º, caput); quando das condenações oriundas de relação jurídica não-tributária, a fixação dos juros moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança é constitucional, permanecendo hígido, nesta extensão, o disposto no art. 1º-F da Lei nº 9.494/97 com a redação dada pela Lei nº 11.960/09.”

Tese II — Correção monetária: “O art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Lei nº 11.960/09, na parte em que disciplina a atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança, revela-se inconstitucional ao impor restrição desproporcional ao direito de propriedade (CRFB, art. 5º, XXII), uma vez que não se qualifica como medida adequada a capturar a variação de preços da economia, sendo inidônea a promover os fins a que se destina.”

Em síntese: a TR foi declarada inconstitucional como índice de correção monetária das condenações da Fazenda Pública, sendo substituída pelo IPCA-E. Quanto aos juros moratórios, manteve-se a remuneração da poupança para as relações não tributárias, mas nas relações tributárias devem ser aplicados os mesmos índices com que a Fazenda remunera seus próprios créditos.

Tema 905 do STJ — REsp 1.495.146/MG

Na esteira do Tema 810, o Superior Tribunal de Justiça, pela Primeira Seção, julgou em 22 de fevereiro de 2018 o REsp nº 1.495.146/MG (rel. Min. Mauro Campbell Marques), representativo da controvérsia repetitiva registrada no Tema 905, fixando teses complementares sobre a matéria.

As principais teses do Tema 905 podem ser assim sintetizadas:

Quanto à correção monetária: o art. 1º-F da Lei 9.494/97 (com a redação da Lei 11.960/2009) não é aplicável às condenações judiciais impostas à Fazenda Pública para fins de atualização monetária, independentemente da natureza da condenação. Em seu lugar, aplicam-se os índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para o IPCA-E a partir de janeiro de 2001.

Quanto aos juros de mora em condenações de natureza administrativa: (i) até dezembro de 2002, juros de 0,5% ao mês; (ii) a partir do Código Civil de 2002 e até a vigência da Lei 11.960/2009, juros correspondentes à taxa Selic, vedada a cumulação com qualquer outro índice; (iii) após a Lei 11.960/2009, juros segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança.

Quanto às condenações de natureza previdenciária: aplica-se o INPC para fins de correção monetária, a partir da vigência da Lei 11.430/2006.

Preservação da coisa julgada: sem prejuízo dos índices fixados, deve ser respeitada eventual coisa julgada que tenha determinado a aplicação de índices diversos, cuja constitucionalidade ou legalidade deve ser aferida no caso concreto.

A EC 113/2021: a Selic como índice único

Em 8 de dezembro de 2021, a Emenda Constitucional nº 113 promoveu nova e radical alteração no regime de atualização dos débitos da Fazenda Pública. Seu art. 3º, na redação original, estabeleceu:

“Art. 3º Nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente.”

A opção pela Selic como índice único — englobando correção monetária e juros de mora — simplificou o cálculo, mas trouxe suas próprias controvérsias, sobretudo quanto à aplicação temporal (se retroativa ou apenas prospectiva) e à adequação da Selic como fator de recomposição do poder de compra em cenários de inflação elevada.

A EC 136/2025: IPCA + 2% ao ano

A Emenda Constitucional nº 136, de 9 de setembro de 2025, alterou o art. 3º da EC 113/2021, estabelecendo um novo regime para a atualização dos requisitórios contra a Fazenda Pública:

“Art. 3º Nos requisitórios que envolvam a Fazenda Pública federal, a partir da sua expedição até o efetivo pagamento, a atualização monetária será feita pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples de 2% a.a. (dois por cento ao ano), vedada a incidência de juros compensatórios.

§ 1º Caso o percentual a ser aplicado a título de atualização monetária e juros de mora, apurado na forma do caput deste artigo, seja superior à variação da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para o mesmo período, esta deve ser aplicada em substituição àquele.

§ 2º Nos processos de natureza tributária serão aplicados os mesmos critérios de atualização e remuneração da mora pelos quais a Fazenda Pública remunera seu crédito tributário.

§ 3º Durante o período previsto no § 5º do art. 100 da Constituição Federal, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos.”

A mesma sistemática foi estendida a Estados, Distrito Federal e Municípios, com efeitos a partir de 1º de agosto de 2025.

A questão central: a prevalência dos índices contratuais até o ajuizamento da ação

Todo o arcabouço normativo e jurisprudencial acima descrito regula a atualização dos débitos judiciais da Fazenda Pública — isto é, incide a partir do momento em que o crédito assume natureza judicial.

Mas e quando o débito tem origem em um contrato administrativo que prevê índices próprios de correção monetária e juros de mora? Prevalece o contrato ou a lei?

A resposta a essa pergunta exige uma distinção temporal que nem sempre é observada na prática: os índices contratuais incidem desde o inadimplemento até o ajuizamento da ação; a partir daí, o débito passa a ter natureza judicial e submete-se aos critérios legais e constitucionais.

Essa é precisamente a tese acolhida pela 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo no julgamento da Apelação Cível nº 0114856-71.2007.8.26.0053, relatada pelo Desembargador Joel Birello Mandelli, em 9 de outubro de 2025.

O caso concreto

Tratava-se de ação de cobrança movida por duas construtoras contra o Departamento de Estradas e Rodagem (DER/SP), em razão de atrasos nos pagamentos de medições de contratos administrativos de conservação de rodovias. As contratadas buscavam a condenação do DER ao pagamento do valor inadimplido, acrescido de correção monetária e juros de mora de 0,5% ao mês, conforme previsto nos respectivos contratos.

O DER, em sede de apelação, sustentou que a ausência de cláusula contratual expressa prevendo correção monetária e a taxa de juros de 0,5% ao mês afastaria a incidência desses encargos, devendo ser aplicada exclusivamente a Lei 11.960/2009.

A fundamentação do acórdão

O Desembargador Relator afastou a tese fazendária com argumentação sólida e bem fundamentada. Sobre a natureza da correção monetária, consignou:

“A correção monetária — enquanto mecanismo de preservação do valor real da obrigação pecuniária, possui natureza jurídica de recomposição e não de penalidade.”

E ainda:

“A recente redação do artigo 389 do mesmo diploma legal, conferida pela Lei nº 14.905/2024, reforça essa diretriz ao estabelecer o IPCA/IBGE como índice padrão para correção, salvo estipulação diversa, evidenciando o caráter legal e automático da incidência da correção monetária nas obrigações inadimplidas.”

Na mesma linha, invocou a jurisprudência consolidada do STJ:

“O STJ possui o entendimento de que ‘a correção monetária não constitui um plus, sendo somente a reposição do valor real da moeda, devendo, portanto, ser aplicada, integralmente, sob pena de enriquecimento sem causa de uma das partes’” (REsp 1.062.672/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 06/10/2010).

A distinção temporal: contrato vs. débito judicial

O ponto central do acórdão reside na distinção entre a fase contratual e a fase judicial do débito. O Tribunal consignou com clareza:

“Os dispositivos legais impostos não retroagem para afastar índices de obrigações contratuais já constituídas. Assim, os patamares de correção monetária pactuados antes da vigência da Lei nº 11.960/2009, constituem parte do ato jurídico perfeito e não podem ser afastados por norma superveniente.”

E concluiu:

“Os índices de correção monetária e de juros de mora previstos em contrato são aplicados até ajuizamento da ação. Logo após, o débito passa a ter natureza judicial, passando a incidir o IPCA-E e os índices da caderneta de poupança, conforme a EC nº 113/2021, alterada pela EC nº 136/2025.”

Em outros termos: os critérios de correção monetária e de juros moratórios fixados no contrato administrativo só são aplicáveis a partir da data do inadimplemento até a data da propositura da ação.

Cabe a ressalva de que essa prevalência pressupõe a existência de previsão contratual expressa. Se o contrato administrativo for silente quanto aos índices de correção monetária e juros de mora, aplicam-se desde logo os critérios legais — o que não significa, como bem apontou o acórdão do TJSP, que a correção monetária deixe de incidir: ela é devida independentemente de cláusula contratual expressa, por força do art. 55, III, da Lei 8.666/93 e do princípio que veda o enriquecimento sem causa. O que muda, no silêncio do contrato, é o índice aplicável — que será o previsto na legislação de regência, e não um índice convencional.

O julgado citou ainda precedente da mesma Corte que sintetiza a tese com precisão:

“Índices de atualização monetária e de juros moratórios fixados em contrato que devem incidir até o ajuizamento da ação, momento em que o débito passa a ter natureza judicial, a partir de quando deve ser observado o Tema nº 810 do Supremo Tribunal Federal até a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 113/2021, quando deverá incidir a taxa SELIC” (TJSP; AC 1015113-85.2018.8.26.0053; Rel. Marcos Pimentel Tamassia; 1ª Câmara de Direito Público; j. 19/09/24).

A ressalva da EC 136/2025

Por fim, o acórdão fez ressalva quanto à superveniência da EC nº 136/2025, que modificou o art. 3º da EC 113/2021 a partir de 1º de agosto de 2025, destacando que a nova sistemática constitucional (IPCA + juros simples de 2% ao ano) deve ser adotada a partir da expedição do requisitório, sem prejuízo dos critérios anteriormente aplicados:

“Por cautela, importa destacar que a superveniência da EC nº 136/2025 não afeta os critérios de correção e juros aplicáveis na fase contratual, os quais, como mencionado alhures, permanecem válidos como pactuados. A nova sistemática constitucional deve ser adotada a partir da expedição do requisitório, sem prejuízo dos critérios anteriormente aplicados até essa etapa.”

A Fazenda Pública em relação de direito privado: o caso das quotas condominiais (STJ, REsp 2.214.098/PE)

Se no contrato administrativo os índices pactuados prevalecem até o ajuizamento da ação — quando o débito assume natureza judicial —, o que ocorre quando a Fazenda Pública não atua como poder público, mas como simples particular em uma relação de direito privado?

A Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça enfrentou essa questão no REsp nº 2.214.098/PE, de relatoria do Ministro Raul Araújo, julgado por unanimidade em sessão virtual de 16 a 22 de setembro de 2025. O caso envolveu a cobrança de quotas condominiais do Edifício São Gabriel contra a União, proprietária de diversas salas comerciais no prédio. A União, inadimplente, recorreu sustentando que os encargos moratórios deveriam observar o art. 1º-F da Lei 9.494/97 — e não os juros e multa previstos na Convenção de Condomínio.

O STJ negou provimento ao recurso, firmando premissa que transcende o caso concreto.

A premissa: a natureza da relação jurídica determina o regime aplicável

O voto do Ministro Relator parte de uma distinção fundamental: o art. 1º-F da Lei 9.494/97 foi concebido para disciplinar as relações de direito público — aquelas em que a Fazenda atua investida de suas prerrogativas, como nos contratos administrativos, nas relações estatutárias com servidores e nas obrigações tributárias e previdenciárias. Quando, porém, a Administração celebra um negócio jurídico de direito privado, ela se equipara a qualquer particular e se submete às mesmas regras:

“A Lei 9.494/97 aplica-se às relações de Direito Administrativo que a Fazenda Pública estabelece com terceiros em geral, como seus contratados, seus servidores públicos, e outras de natureza previdenciária e tributária, por exemplo. No entanto, neste caso, trata-se de um contrato típico de Direito Privado, razão pela qual o caso foi corretamente distribuído e está sendo julgado no âmbito da Segunda Seção desta Corte.”

Essa distinção, aparentemente simples, tem consequências profundas. O Ministro Raul Araújo explicitou o fundamento com clareza:

“Quando o Poder Público aluga um imóvel ou efetua uma compra e venda simples, ele o faz na condição de qualquer locatário ou contratante comum, como qualquer particular, sem distinção ou diferenciação essencial. Nesse contexto, não se trata de um contrato de Direito Administrativo em que o Poder Público possui supremacia contratual sobre o contratado e, portanto, não parece adequado que ele se beneficie de regras específicas aplicáveis a outras relações jurídicas.”

O afastamento do art. 1º-F nas relações de direito privado

O ponto central do acórdão está na conclusão de que, nas relações de direito privado, o art. 1º-F simplesmente não incide. A Fazenda Pública não pode invocar sua condição de ente público para obter tratamento mais favorável em uma relação na qual se colocou voluntariamente no mesmo patamar que qualquer particular:

“A Segunda Seção, no âmbito do Direito Privado, não pode declarar dever ter o condomínio um tratamento diferenciado para com determinado condômino, apenas porque é Fazenda Pública e esta invoca regra mais favorável, inaplicável a relações de direito privado.”

E ainda:

“Na hipótese, o Poder Público, ao realizar um negócio comum, de direito privado — a compra e venda de imóvel integrante de condomínio edilício —, sujeita-se aos termos aplicáveis aos demais condôminos, devendo prevalecer, quanto à cobrança de taxas condominiais, o disposto na respectiva Convenção de Condomínio. Nessas condições, a Fazenda Pública deve, portanto, obedecer às mesmas regras impostas a todos os demais condôminos.”

O voto invocou precedente recente da própria Quarta Turma que já havia fixado a mesma orientação:

“Os contratos de direito privado firmados pela Administração Pública se submetem, em regra, às normas de direito civil aplicáveis. Na hipótese, a Administração Pública ao realizar um negócio de direito privado — a compra e venda de imóvel integrante de condomínio edilício —, sujeita-se aos termos aplicáveis aos demais condôminos, devendo prevalecer, quanto à cobrança de taxas condominiais, o disposto na respectiva Convenção de Condomínio.” (REsp n. 1.908.924/GO, rel. Min. João Otávio de Noronha, Quarta Turma, j. 6/5/2025, DJeN de 30/6/2025).

O diálogo com o Tema 905/STJ: uma questão de natureza

O Ministro Relator fez questão de situar o entendimento no contexto mais amplo do Tema 905. Observou que a Primeira Seção do STJ, especializada em Direito Público, reconhece que as obrigações impostas à Fazenda Pública possuem diversas naturezas — previdenciária, tributária, de contrato administrativo, de servidor público — e que o art. 1º-F se aplica a todas elas precisamente porque são de ordem pública. Mas se a própria Primeira Seção já diferencia os índices conforme a natureza da obrigação, com mais razão a Segunda Seção, no âmbito do direito privado, deve afastar a incidência de uma norma pensada exclusivamente para relações publicísticas.

A distinção em relação ao contrato administrativo

Esse entendimento do STJ, quando lido em conjunto com o acórdão do TJSP analisado na seção anterior, revela dois regimes distintos de prevalência dos índices contratuais, conforme a natureza da relação:

No contrato administrativo (caso do TJSP — DER/SP), a Fazenda atua com prerrogativas de direito público, e a relação é regida pela Lei 8.666/93 (ou, atualmente, pela Lei 14.133/2021). Os índices contratuais prevalecem sobre o art. 1º-F, mas apenas até o ajuizamento da ação — quando o débito assume natureza judicial e passa a se submeter aos critérios dos Temas 810/STF e 905/STJ e das Emendas Constitucionais supervenientes.

No contrato de direito privado (caso do STJ — quotas condominiais), a Fazenda não atua como poder público, mas como simples particular. O art. 1º-F sequer se aplica à relação, e os encargos moratórios previstos no instrumento privado — seja convenção condominial, contrato de locação ou qualquer outro negócio jurídico de direito civil — prevalecem integralmente.

Síntese: como ficam os índices em cada fase

Diante de todo o exposto, é possível traçar o seguinte quadro-síntese para as obrigações de natureza contratual da Fazenda Pública:

Fase contratual (do inadimplemento ao ajuizamento da ação): aplicam-se os índices de correção monetária e juros de mora previstos no contrato, quando houver previsão expressa. Os critérios contratuais integram o ato jurídico perfeito e não podem ser afastados por legislação superveniente. No silêncio do contrato, aplicam-se os critérios legais desde o inadimplemento.

Fase judicial — do ajuizamento até 29/06/2009 (antes da Lei 11.960/09): correção monetária pelo IPCA-E (ou índice previsto no Manual de Cálculos da Justiça Federal); juros de mora de 0,5% ao mês (ou 1% ao mês após o CC/2002, conforme a natureza da obrigação).

Fase judicial — de 30/06/2009 até 08/12/2021 (vigência da Lei 11.960/09, com as modulações dos Temas 810/STF e 905/STJ): correção monetária pelo IPCA-E (a TR foi declarada inconstitucional pelo STF); juros de mora pela remuneração da poupança (relações não tributárias) ou pela Selic (relações tributárias).

Fase judicial — de 09/12/2021 até 31/07/2025 (vigência da EC 113/2021, redação original): incidência da Selic como índice único, englobando correção monetária e juros de mora.

Fase de requisitório — a partir de 01/08/2025 (EC 136/2025): correção monetária pelo IPCA; juros de mora simples de 2% ao ano; limitação à Selic se o somatório de correção e juros a superar.

Conclusão

A evolução legislativa e jurisprudencial da matéria revela uma busca constante pelo equilíbrio entre a proteção ao erário e a preservação do poder de compra dos créditos contra a Fazenda Pública. Os Temas 810 do STF e 905 do STJ representaram marcos fundamentais ao afastar a TR como índice de correção monetária, reconhecendo-a como instrumento inadequado para recompor o valor real da moeda. As Emendas Constitucionais 113/2021 e 136/2025, por sua vez, trouxeram novas sistemáticas que continuam a ser testadas pela prática e pela jurisprudência.

Em meio a essas mudanças, permanece firme o princípio de que a correção monetária não é um acréscimo, mas a mera recomposição do valor de compra da moeda — e de que os índices pactuados entre as partes não podem ser simplesmente descartados pela invocação genérica do art. 1º-F da Lei 9.494/97.

Os dois precedentes analisados neste artigo — o do TJSP sobre contratos administrativos e o do STJ sobre quotas condominiais — demonstram que a questão central não é apenas quando os índices contratuais prevalecem, mas por que prevalecem. No contrato administrativo, a prevalência decorre do ato jurídico perfeito e da irretroatividade da lei: os índices pactuados valem até o ajuizamento da ação. No contrato de direito privado, a prevalência é mais ampla e mais radical: o art. 1º-F simplesmente não se aplica, porque a norma foi concebida para relações publicísticas e não pode ser estendida para beneficiar a Fazenda quando ela atua como simples particular.

Para as empresas e particulares que contratam com o poder público, a mensagem é clara: conhecer a natureza da relação jurídica e os marcos temporais de incidência de cada critério é essencial para a correta apuração e cobrança dos valores devidos.