Rodrigo Jansen — Leal Cotrim Advogados

Sumário

I. O ponto de partida: o regime pré-Lei das Estatais e a posição consolidada da Administração Federal

II. A virada legislativa pós-Lava Jato: Lei Anticorrupção, regulamentação e Lei das Estatais

III. A virada jurisprudencial: a admissão progressiva do GRI e do IDF como critérios de habilitação

IV. Como funciona, na prática, a análise de compliance da Petrobras: DDI, GRI e IDF

V. Fragilidades estruturais do GRI e do IDF

VI. O modelo da Lei nº 14.133/2021: por que integridade não é critério de habilitação

VII. Conclusão: por uma reforma do RLCP em sintonia com a arquitetura da Lei nº 14.133/2021

I. O ponto de partida: o regime pré-Lei das Estatais e a posição consolidada da Administração Federal

A habilitação de licitantes, no regime jurídico inaugurado pela Lei nº 8.666/1993, era tema de rol legalmente delimitado. Os arts. 27 a 33 da antiga Lei Geral de Licitações listavam, com pretensão de exaustividade, as dimensões em que a Administração poderia aferir a aptidão do interessado em contratar: habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira, regularidade fiscal e trabalhista, cumprimento do disposto no art. 7º, XXXIII, da Constituição. As empresas estatais, à época regidas pelo Decreto nº 2.745/1998 (Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobras) e por regulamentos análogos de outras companhias, seguiam a mesma lógica de rol fechado.

Nesse arranjo, o tema da integridade, entendido como a aderência do licitante a padrões éticos e a programas de combate à corrupção, simplesmente não figurava como filtro de entrada. Aspectos reputacionais, históricos disciplinares ou pendências investigatórias eram irrelevantes para a fase de habilitação. A única hipótese de exclusão por conduta pretérita era a aplicação formal das sanções previstas no art. 87 da Lei nº 8.666/1993 (advertência, multa, suspensão temporária e declaração de inidoneidade), sempre após processo administrativo regular, com contraditório e ampla defesa, e sempre com prazos definidos.

Esse arcabouço foi tensionado a partir da deflagração da Operação Lava Jato, em março de 2014. O envolvimento de grandes contratadas do Estado em esquemas de corrupção colocou a Administração Pública diante de uma pergunta nova: como deveriam órgãos e entidades estatais reagir, no plano contratual e licitatório, à existência de investigações criminais, inquéritos policiais e ações de improbidade ajuizadas contra fornecedores então em curso de execução de contratos vigentes ou em vias de assinar novos ajustes?

A resposta veio em sequência, e veio com clareza notável. Os principais órgãos jurídicos consultivos da União, isto é, a Advocacia-Geral da União, a Controladoria-Geral da União, a Procuradoria-Geral do Banco Central e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, produziram, entre 2014 e 2016, um conjunto de pareceres que fixou um standard jurídico federal sobre a relação entre investigação e habilitação. O Tribunal de Contas da União, em 2017, encampou esse standard em decisão plenária. Os dois eixos da posição consolidada eram, e seguem sendo, simples: (i) suspeita não inabilita; (ii) só condenação formal, com devido processo, autoriza exclusão.

I.1. A aplicação do standard ao seu teste mais difícil: o Parecer nº 02/AADMA/CGU/AGU/2014 e o Acórdão nº 2.021/2017-TCU-Plenário

Convém esclarecer, antes de avançar, que os pronunciamentos federais referidos a seguir não inauguraram teses originais. As premissas em que se apoiaram — devido processo legal, presunção de inocência, exaustividade do rol de critérios de habilitação, separação entre o juízo de aptidão técnica e o juízo sancionatório — eram, e são, teses consolidadas, anteriores ao ciclo da Lava Jato e há muito assentadas na doutrina e na jurisprudência administrativa brasileira. O que esses pareceres e esse acórdão fizeram foi outra coisa, e talvez mais relevante: aplicaram tais teses no cenário de máximo estresse possível, em hipóteses que envolviam justamente as empresas que ocupavam papel central no maior escândalo de corrupção da história recente do país. Era o tipo de caso em que ceder à pressão reputacional teria sido politicamente confortável, e o tipo de empresa contra a qual a tentação de transformar a gravidade da imputação em razão jurídica suficiente seria mais intensa. Ainda assim, mesmo nesse contexto, a conclusão foi de que a mera existência de investigações, inquéritos ou ações em curso, por mais grave que fosse a imputação, não impede a contratação.

O Parecer nº 02/AADMA/CGU/AGU/2014 foi exarado a partir de provocação do BNDES, cuja Superintendência da Área Jurídica formalizou, em outubro de 2014, consulta sobre a possibilidade de manutenção das operações do Sistema BNDES com empresas e dirigentes sob investigação por delitos de lavagem de dinheiro e evasão de divisas, justamente em conexão com a Operação Lava Jato. A resposta, exarada pela Câmara Permanente Convocada do Núcleo de Assessoramento Jurídico e depois aprovada pelo Advogado-Geral da União, veio em formulação categórica:

“A existência de investigação policial, procedimento administrativo ou processo judicial em desfavor de determinada pessoa jurídica (ou respectivos dirigentes) não é capaz de impedir a empresa de contratar com a Administração Pública, sendo cabível a aplicação das sanções previstas, p.ex., no art. 87 da Lei nº 8.666/93, na Lei nº 12.846/13, na Lei nº 8.429/92 ou na legislação criminal, exclusivamente após a realização do devido processo legal.”

O parecer aprofundou o ponto ao analisar o conceito legal de inidoneidade. Sustentou que não há que se ter por inidôneas, na acepção do inciso IV do art. 87 da Lei nº 8.666/93, as pessoas jurídicas contra as quais, incluindo-se aí os respectivos dirigentes, existam suspeitas formalizadas em inquéritos policiais, processos administrativos ou ações judiciais. A AGU distinguiu, com nitidez, suspeita de condenação, e fixou que apenas esta última gera o efeito jurídico de impedimento de contratar. Estendeu o raciocínio às demais infrações tipificadas em legislação correlata (Lei de Improbidade Administrativa e legislação criminal) e concluiu que, “tendo em vista a fase processual em que (…) se encontram as imputações”, não se cogita de empresa impedida de contratar com o Poder Público, existindo, exclusivamente, a possibilidade de que tal impedimento venha a se materializar num momento futuro, sempre condicionada à condenação formal. A AGU voltaria ao tema em 2016, ao reexaminar a questão à luz do ajuizamento, pela própria União, de ações de improbidade contra as empresas envolvidas, e reforçaria o entendimento com argumento de notável elegância: se a Administração pudesse, por ato próprio, declarar a inidoneidade da empresa investigada, não haveria necessidade de buscar tutela judicial. O fato de a União recorrer ao Judiciário, com pedido expresso de impedimento de contratar, é a melhor demonstração de que tal exclusão exige decisão jurisdicional.

A força jurídica desses pareceres não é desprezível. Aprovados pelo Advogado-Geral da União nos termos do art. 40 da Lei Complementar nº 73/1993, vinculam a Administração Pública Federal direta e indireta. Em outras palavras, órgãos e entes federais não podem, lícita e validamente, tratar empresa investigada como inidônea, sob pena de violação à orientação jurídica oficial da União. À orientação da AGU somaram-se, no mesmo período, manifestações convergentes da Procuradoria-Geral do Banco Central (Pareceres nº 447/2014-BCB/PGBC e nº 254/2016-BCB/PGBC) e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, formando um bloco consultivo federal de notável coesão.

A consolidação institucional do standard veio em setembro de 2017, com o Acórdão nº 2.021/2017-TCU-Plenário (Rel. Min. Vital do Rêgo). O Tribunal de Contas, examinando justamente a interrupção pelo BNDES dos financiamentos de exportação a empresas envolvidas na Lava Jato, foi categórico:

“Não havia óbices judiciais nem recomendações expressas de órgãos superiores do governo federal que justificassem o corte no fluxo de recursos financeiros para o andamento das exportações já contratadas. Os pareceres da AGU, do Banco Central do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, constantes dos autos, são peremptórios em alertar o BNDES sobre a necessidade de analisar as operações, a fim de realizar as adequadas classificações, provisionamentos e garantias das transações financeiras, de acordo com a regulamentação prudencial e para efeitos de dimensionamento de risco para o Fundo de Garantia à Exportação, mas não indicaram óbices jurídicos ao fornecimento de financiamento para as operações já contratadas. Assim, a interrupção do fluxo de financiamentos aos contratos de exportação já celebrados ocorreu por decisão voluntária e discricionária do BNDES.”

A passagem é importante por dois motivos. Primeiro, o TCU não apenas referendou o standard fixado pela AGU/CGU/BACEN/PGFN, mas o reforçou ao qualificar como “voluntária e discricionária”, isto é, sem amparo jurídico, a decisão administrativa de cortar fluxo financeiro com base apenas em investigações. Segundo, o Tribunal sinalizou que o ato unilateral de uma estatal restritivo de direitos do particular contratado, fundamentado em suspeita de envolvimento em ilícito, é controlável pelo controle externo, e que tal controle deve aferir não a existência da suspeita, mas a existência ou não de “óbice jurídico” formal à manutenção do contrato. O fato de o pronunciamento ter se dado precisamente no contexto da Lava Jato torna-o ainda mais expressivo: o TCU recusou a tentação fácil de transformar gravidade reputacional em razão jurídica suficiente e manteve hígido, no caso mais difícil possível, o limite entre suspeita e condenação.

I.2. A síntese do standard pré-Lei das Estatais

Recapitulando: na arquitetura jurídica vigente antes da Lei nº 13.303/2016, a posição da Administração Pública Federal sobre o uso de investigações como filtro para acesso a contratos públicos e a crédito público era robusta e uníssona. Suspeita não inabilita. Investigação não inabilita. Ajuizamento não inabilita. Só a condenação, transitada em julgado e fixada após devido processo legal, autoriza a exclusão do licitante. Esse standard não era apenas doutrinário ou jurisprudencial. Era posição jurídica vinculante da União, exarada por seus órgãos consultivos máximos e endossada por sua corte de contas em pronunciamento plenário.

A pergunta que organiza o restante deste artigo é simples: como, em meia década, esse standard tão claramente afirmado pelas instâncias jurídicas federais conviveu, e foi, em parte, contradito, pela construção paralela, no âmbito da Petrobras e de suas controladas, de um regime de habilitação que faz exatamente o que esses pareceres declararam vedado, ou seja, transformar suspeitas, investigações e ações em curso em filtro automático de exclusão de licitantes, ainda que sob a roupagem técnica de um “grau de risco de integridade”? E como o Poder Judiciário e o próprio TCU se posicionaram diante dessa tensão? Os capítulos seguintes seguem essa pergunta passo a passo.

II. A virada legislativa pós-Lava Jato: Lei Anticorrupção, regulamentação e Lei das Estatais

Enquanto, no plano consultivo, AGU, CGU, BACEN, PGFN e o TCU consolidavam a posição de que suspeita não inabilita, no plano legislativo o Estado brasileiro abria uma nova frente de combate à corrupção empresarial. Essa frente teve três marcos sucessivos, todos posteriores à edição da Lei nº 8.666/1993 e contemporâneos da deflagração da Operação Lava Jato: a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), o Decreto nº 8.420/2015 (depois substituído pelo Decreto nº 11.129/2022) e a Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais). Os três diplomas, em conjunto, criaram o que se pode chamar de arcabouço normativo da integridade empresarial brasileira. É nesse arcabouço que, em tese, o Grau de Risco de Integridade – GRI e o Índice de Desempenho de Fornecedores – IDF, utilizados pela Petrobras em suas contratações, deveriam encontrar fundamento jurídico. Como se verá, encontram-no apenas em parte, e mesmo essa parte é problemática.

II.1. Os instrumentos em discussão: o GRI e o IDF

Antes de percorrer as camadas normativas, vale fixar com clareza o que são os dois instrumentos. O Grau de Risco de Integridade (GRI) é a avaliação que a Petrobras atribui a fornecedores e prestadores de serviço em três níveis — Baixo, Médio e Alto — ao final de um procedimento interno de Due Diligence de Integridade (DDI). O propósito declarado é aferir o risco de integridade do parceiro comercial sob critérios como histórico de envolvimento em ilícitos, robustez do programa de compliance e relacionamento com agentes públicos. O efeito jurídico mais relevante para este artigo é o seguinte: na regra atual do RLCP, fornecedor com GRI Alto não pode participar de licitação da estatal, salvo exceções previstas em normas internas.

O Índice de Desempenho do Fornecedor (IDF) é outra coisa. Trata-se de um índice em escala de 1 a 6, calculado a partir de avaliações periódicas de contratos vigentes em quatro macrocritérios — Prazo, Qualidade, Gestão e SMS (Segurança, Meio Ambiente e Saúde). O propósito original é medir, ao longo do tempo, como o fornecedor cumpre seus contratos com a estatal. Na prática vigente, contudo, o IDF passou a ser usado também como critério de habilitação técnica em novas licitações: fornecedor com IDF abaixo de patamar mínimo definido em edital pode ser desclassificado, em adição (ou em substituição) ao filtro do GRI.

A natureza dos dois instrumentos, portanto, é distinta. O GRI mede risco ético, reputacional e de compliance, com foco em conduta pretérita extra-contratual. O IDF mede desempenho operacional em contratos passados, com foco em performance técnica. Ambos, contudo, compartilham um traço prático que estrutura o argumento do artigo: produzem efeito de exclusão de licitantes na fase de habilitação, ainda que apoiados em camadas normativas dogmaticamente discutíveis, como se examinará a seguir.

II.2. A Lei nº 12.846/2013 e a internalização do compliance

A Lei Anticorrupção é a resposta brasileira a uma conjunção de compromissos internacionais (em particular, a Convenção da OCDE sobre o Combate à Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, internalizada pelo Decreto nº 3.678/2000) e a uma demanda interna por instrumentos mais eficazes de responsabilização da pessoa jurídica praticante de atos lesivos à Administração. Sua aposta normativa central é a responsabilização objetiva, civil e administrativa, da empresa autora de atos ilícitos listados no art. 5º, a despeito da apuração da responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores (art. 2º).

No plano sancionatório, a Lei é vigorosa. Prevê sanções administrativas que vão de multa entre 0,1% e 20% do faturamento bruto do exercício anterior (com piso correspondente à vantagem auferida quando estimável), até publicação extraordinária da decisão condenatória (art. 6º). E, no plano judicial, contempla sanções ainda mais severas, como perdimento de bens, suspensão ou interdição parcial das atividades, dissolução compulsória da pessoa jurídica e proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo Poder Público (art. 19).

Para o que aqui interessa, o ponto decisivo da Lei nº 12.846/2013 está no art. 7º, VIII. Ao listar os critérios a serem considerados na aplicação das sanções, o dispositivo manda levar em conta “a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica”. Em outras palavras, o programa de integridade aparece, no diploma matriz da temática, como atenuante na dosimetria de sanção, e não como critério de seleção de fornecedores pela Administração. A direção do olhar normativo é clara: integridade é atributo da pessoa jurídica investigada ou sancionada, e funciona em seu favor quando demonstrada. Não há, na Lei Anticorrupção, qualquer autorização para que entidade da administração pública use a “integridade” como filtro de entrada em processo licitatório.

A omissão é eloquente. O legislador de 2013 conhecia perfeitamente o regime de habilitação da Lei nº 8.666/1993 e poderia, se quisesse, ter inserido na Lei Anticorrupção previsão expressa de impedimento de licitar fundado em “risco de integridade” ou em “ausência de programa de integridade”. Não o fez. Optou por estimular a adoção de programas pela via do incentivo (atenuante de sanção) e pela via da responsabilização objetiva (mais grave quando ausente o compliance), mas manteve incólume a separação entre os planos da sanção administrativa e da habilitação. Quem é sancionado pode ser impedido de licitar; quem não é sancionado, ainda que avaliado como “de alto risco” por critério interno de uma estatal, não pode.

II.3. O Decreto nº 8.420/2015 e a Due Diligence de Integridade como elemento do próprio programa

A regulamentação infralegal veio em março de 2015, com o Decreto nº 8.420, posteriormente revogado e substituído pelo Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022, hoje em vigor. O Decreto regulamentador detalhou os parâmetros do programa de integridade, isto é, os elementos que a Administração deve considerar para aferir a sua existência e a sua aplicação concreta para fins de dosimetria de sanção. Os parâmetros, hoje listados nos arts. 56 e 57 do Decreto nº 11.129/2022, vão do “comprometimento da alta direção” e “padrões de conduta, código de ética, políticas e procedimentos de integridade” (incisos I a III) até os “canais de denúncia de irregularidades” (inciso X), os “procedimentos internos de investigação” (inciso XII) e os “controles internos que assegurem a pronta elaboração e a confiabilidade de relatórios e demonstrações financeiras” (inciso VII).

Um dos parâmetros listados é especialmente relevante para a discussão sobre o GRI. Trata-se do inciso XIII do art. 57 do Decreto nº 11.129/2022, segundo o qual o programa de integridade deve contemplar “diligências apropriadas, baseadas em risco, para a contratação e, conforme o caso, supervisão de terceiros, tais como fornecedores, prestadores de serviço, agentes intermediários e associados”. É justamente esse o fundamento normativo da chamada Due Diligence de Integridade (DDI) adotada pela Petrobras (e, por extensão, por suas controladas, como será discutido adiante no caso da PROJEL).

Aqui reside um ponto que costuma passar despercebido na discussão sobre o GRI, mas que é dogmaticamente decisivo. A DDI, no arcabouço do Decreto Anticorrupção, é uma diligência da própria pessoa jurídica sobre terceiros com quem se relaciona, voltada a identificar risco e a mitigá-lo internamente. É elemento de um programa de integridade que a Petrobras tem (e deve ter) para si mesma, no contexto da sua responsabilização objetiva por atos lesivos à Administração. A finalidade normativa da DDI é proteger a Petrobras de cumplicidade involuntária com fraudes praticadas por seus parceiros comerciais, oferecendo à estatal, em caso de eventual responsabilização, o argumento de que adotou diligência razoável para conhecer e avaliar seu universo de contrapartes.

Não há, no Decreto nº 11.129/2022 (nem na Lei nº 12.846/2013), qualquer autorização para que a DDI seja convertida em filtro de exclusão administrativa do licitante. A passagem de “diligência interna baseada em risco” para “impedimento de contratar” é um salto qualitativo que o regulamento federal não autoriza. A DDI prevista no inciso XIII destina-se a subsidiar a tomada de decisão interna da pessoa jurídica que adota o programa, como, por exemplo, ajustar o tamanho da garantia exigida, calibrar a forma de pagamento, prever cláusulas contratuais mais robustas, intensificar a supervisão durante a execução, ou, no limite, optar por não celebrar o contrato no exercício da sua liberdade negocial enquanto agente que atua em concorrência. Não autoriza, porém, que a empresa atribua, com base nessa diligência interna, status sancionatório formal ao terceiro avaliado, com efeito de impedi-lo de participar de licitação pública. Para isso, seria necessário recurso aos instrumentos sancionatórios próprios, sujeitos a regime jurídico distinto.

A confusão entre essas duas funções (gestão interna de risco x sanção administrativa) está na raiz dogmática do problema do GRI, como se verá adiante.

II.4. A Lei nº 13.303/2016 e a abertura controlada para o tema da integridade nas estatais

A Lei nº 13.303/2016, fruto direto do art. 173, §1º, da Constituição (após mais de duas décadas de mora legislativa), instituiu o estatuto jurídico das empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias. Quanto ao tema da integridade, a Lei das Estatais adotou postura cautelosa: incorporou o vocabulário da governança corporativa e do compliance em diversos dispositivos, sem, contudo, autorizar expressamente o uso da “integridade” como filtro de habilitação.

O art. 32, V, da Lei das Estatais é a passagem em que o tema aparece com mais clareza. Ao listar as diretrizes a serem observadas nas licitações e contratos das estatais, o dispositivo determina a “observância da política de integridade nas transações com partes interessadas”. A formulação é, deliberadamente, uma diretriz política, e não um critério de habilitação. Manda observar política, sem detalhar como; remete à integridade “nas transações”, e não à exclusão de “licitantes de risco”; refere-se a “partes interessadas” em sentido amplo, contemplando todo o universo de stakeholders, e não especificamente o proponente em licitação. É um vetor interpretativo, não um mecanismo operativo.

O art. 38 trata, por sua vez, das vedações à participação direta ou indireta em licitação. O rol é taxativo e objetivo: pessoa física ou jurídica que tenha elaborado o anteprojeto ou projeto básico (inciso I); empresa cujos sócios, gerentes ou administradores tenham vínculo com dirigentes da estatal (inciso II); empresa declarada inidônea por órgão federal, estadual, municipal ou distrital (inciso III). Note-se que, mesmo no inciso III, a vedação opera por status sancionatório formal já constituído: empresa “declarada inidônea”. Não há hipótese aberta de exclusão por “risco” ou por “histórico reputacional adverso”.

Já o art. 58 cuida dos parâmetros de habilitação técnica. Em formulação que dialoga diretamente com a Lei nº 8.666/1993 e antecipa, em parte, o texto da futura Lei nº 14.133/2021, o dispositivo determina que “a habilitação será apreciada exclusivamente a partir dos seguintes parâmetros: I, exigência da apresentação de documentos aptos a comprovar a possibilidade da aquisição de direitos e da contração de obrigações por parte do licitante; II, qualificação técnica, restrita a parcelas do objeto técnica ou economicamente relevantes, de acordo com parâmetros estabelecidos de forma expressa no instrumento convocatório”. A leitura combinada do caput e dos incisos é importante: o uso do advérbio “exclusivamente” e a expressão “restrita a parcelas do objeto técnica ou economicamente relevantes” indicam que a qualificação técnica, no regime das estatais, é categoria fechada e limitada ao próprio objeto da contratação. Não há espaço, na arquitetura legal, para qualificação técnica fundada em desempenho passado em outros contratos, em outras famílias ou em outros objetos, como faz o IDF.

Aqui já se anuncia a primeira tensão dogmática: ao construir o IDF como critério de habilitação técnica, e ao prever, no §3º do art. 4º do seu RLCP, que o GRI alto impede a participação em procedimentos de contratação, a Petrobras avança sobre território que a Lei das Estatais não autorizou expressamente. O art. 32, V, da Lei dá apenas diretriz política. O art. 38 lista impedimentos taxativos e objetivos. O art. 58 restringe a qualificação técnica a parcelas do objeto, expressamente previstas no edital. Nenhum desses três dispositivos abre porta para um critério genérico de “risco de integridade” ou de “desempenho global pretérito” como impedimento de licitar.

II.5. O RLCP da Petrobras (Revisão 6) e o salto regulamentar

O Regulamento de Licitações e Contratos da Petrobras (RLCP) substituiu, a partir de 15 de maio de 2018, o antigo Decreto nº 2.745/1998, declarado materialmente incompatível com a Constituição pelo Supremo Tribunal Federal e que vinha sendo aplicado por força de tutelas individuais. Em vigor desde então em revisões sucessivas (a Revisão 6 é a versão analisada neste artigo), o RLCP é o instrumento por meio do qual a Petrobras detalha o regime de suas contratações dentro do espaço aberto pela Lei nº 13.303/2016.

Para o tema deste artigo, três dispositivos do RLCP merecem destaque, e a leitura conjunta deles revela tanto o que o regulamento fez quanto o que o regulamento extrapolou.

O art. 4º institui o Programa Petrobras de Prevenção da Corrupção (PPPC), define-o como “programa de integridade corporativa”, e estabelece que as “Partes Interessadas em iniciar e manter relacionamento com a PETROBRAS” devem conhecer e pautar sua atuação pelas diretrizes do PPPC. Até aqui, o dispositivo se mantém na linha do art. 32, V, da Lei das Estatais: é diretriz política, sem efeito operativo de exclusão.

O §3º do art. 4º, contudo, dá um passo decisivo. Determina que “As Partes Interessadas às quais seja atribuído grau de risco de integridade alto não poderão participar de procedimentos de contratação com a PETROBRAS, salvo exceções previstas em normas internas da Companhia”. O dispositivo é, no plano normativo, o coração jurídico do regime do GRI. É ele que converte uma avaliação interna de risco em impedimento formal de licitar. E é ele que cria, simultaneamente, três problemas dogmáticos relevantes.

Primeiro, há um problema de reserva legal. O impedimento de licitar é restrição de direito que, na tradição constitucional brasileira (art. 5º, II; art. 37, XXI), exige base legal expressa. A Lei das Estatais, como visto, não traz hipótese análoga. O regulamento interno da estatal cria, por ato próprio, nova causa de impedimento que a lei não previu. Para que essa criação fosse legítima, seria necessário que a Lei das Estatais autorizasse expressamente o tema, o que não ocorre.

Segundo, há um problema de objetividade. O dispositivo amarra o impedimento a uma avaliação (“atribuído grau de risco de integridade alto”) que é, ela própria, fruto de procedimento interno (a DDI) cujo resultado depende, em grande medida, de ponderação subjetiva da área de Conformidade da Petrobras sobre cinco critérios elásticos (perfil, relacionamento com o poder público, relacionamento com terceiros, histórico e reputação, programa de integridade). A reserva legal sancionatória exige não só base legal expressa, mas também tipicidade razoável da hipótese de incidência. O GRI alto, como tipo, não satisfaz esse padrão.

Terceiro, há um problema de abertura para exceções discricionárias. A cláusula final do §3º (“salvo exceções previstas em normas internas da Companhia”) delega a normas internas, hierarquicamente inferiores ao próprio RLCP e não submetidas a controle público, a definição de quando o impedimento será afastado. O dispositivo cria, simultaneamente, restrição automática e exceção discricionária, em arranjo que esvazia qualquer previsibilidade para o licitante.

Resta tratar do IDF, e aqui a análise se torna mais delicada, porque o Índice de Desempenho do Fornecedor, diferentemente do GRI, não tem previsão expressa no RLCP Revisão 6. Os termos “IDF”, “índice de desempenho” e “desempenho do fornecedor” simplesmente não constam de nenhum artigo. A regra geral sobre habilitação está no art. 106 (“a habilitação será apreciada a partir dos parâmetros previstos no Art. 58 da Lei 13.303/16, segundo requisitos específicos previstos no Edital”), e tampouco esse artigo menciona o IDF ou critério análogo.

Vale o registro de que o Acórdão nº 1312/2023-TCU-Plenário, ao analisar a legalidade do uso do IDF como critério de habilitação técnica, invoca como fundamento regulamentar o art. 102 do RLCP. Como o regulamento passou por sucessivas revisões, com renumeração de dispositivos ao longo do tempo, a referência possivelmente alude à organização que o texto tinha em versão pretérita. O dado que importa, em qualquer hipótese, é objetivo: na versão atual do RLCP, não há dispositivo que ancore o IDF como critério de habilitação.

O IDF opera, portanto, em camada normativa ainda mais distante da Lei das Estatais que o GRI. Enquanto o GRI tem ao menos previsão regulamentar expressa, ainda que dogmaticamente discutível, no §3º do art. 4º do RLCP, o IDF se sustenta apenas em normas internas hierarquicamente inferiores ao próprio regulamento, sem ancoragem regulamentar e, por consequência, sem ancoragem legal expressa.

II.6. Síntese: o salto entre níveis normativos

A reconstrução das três camadas mostra o desenho do problema. No nível da lei nacional matriz (Lei nº 12.846/2013), a integridade é tratada como atributo da pessoa jurídica investigada, com função de atenuante de sanção. No nível do decreto regulamentador (Decreto nº 11.129/2022), a DDI aparece como elemento do programa de integridade da própria empresa, voltada à gestão interna de risco em relação a terceiros. No nível da lei especial (Lei nº 13.303/2016), a integridade é incorporada como diretriz política das estatais, sem mecanismo operativo de exclusão. E, finalmente, no nível do regulamento interno (RLCP), opera-se o salto: o GRI alto é convertido em impedimento formal de contratar (art. 4º, §3º), e o IDF baixo é tratado, por normas ainda mais internas, como vício de qualificação técnica.

O movimento é, portanto, de baixo para cima, em sentido normativamente inverso ao desejável. Quanto mais a fonte se aproxima da estatal, maior o poder sancionatório atribuído a critérios subjetivos; quanto mais a fonte se aproxima da Constituição e da lei, mais restrita é a autorização para esse poder. O regulamento interno fez, na prática, o que a Lei Anticorrupção não fez, e o que a Lei das Estatais cuidadosamente não autorizou: instituir hipótese sancionatória paralela, fundada em juízo administrativo discricionário, sem prazo definido, sem mecanismo de reabilitação e sem contraditório estruturado.

A questão que se coloca, então, é como o Tribunal de Contas da União e o Poder Judiciário reagiram à construção desse regime paralelo. A resposta, como se verá no capítulo seguinte, é ambivalente: houve momentos de resistência clara (Acórdãos do TCU em 2019; TJRJ em casos recentes), seguidos de momentos de chancela progressiva (Acórdão do TCU em 2023; TRF-2 em 2024). A trajetória, longe de fechada, é exatamente o tema da Parte III.

III. A virada jurisprudencial: o eixo TCU e o estado de indefinição no Judiciário

A construção normativa descrita na Parte II não passou imune ao controle externo. O Tribunal de Contas da União examinou diretamente a legalidade do GRI e do IDF como critérios de habilitação em quatro acórdãos plenários, todos relevantes para mapear a evolução institucional do tema. O Poder Judiciário, por sua vez, vem apreciando questões correlatas em casos pontuais, mas sem uniformidade: as decisões oscilam segundo o órgão julgador e as circunstâncias fáticas do caso concreto. Reservamos, por isso, o detalhamento aos acórdãos do TCU, que constituem a coluna vertebral do tema, e tratamos as decisões judiciais apenas para registrar que ainda não há consolidação jurisprudencial à vista.

III.1. A resistência inicial do TCU em 2019: os Acórdãos 426 e 898, Min. Zymler

A primeira manifestação relevante do Plenário do TCU veio em fevereiro de 2019, no Acórdão nº 426/2019-Plenário, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler. O processo (TC 003.560/2019-8) examinava representação da Valmar Serviços Industriais Ltda., desclassificada de licitação da Petrobras (UO-SEAL) para serviços de movimentação de cargas, sob fundamento de GRI alto. O Plenário referendou cautelar de suspensão do certame, em voto cuja formulação merece reprodução literal:

“Em que pese a relevante intenção de prevenir a ocorrência de atos ilícitos nas contratações da Petrobras, não encontrei previsão legal para tal exigência de habilitação. Para fins de habilitação, somente podem ser exigidos os documentos arrolados na Lei das Estatais, no seu art. 58, em face do princípio da legalidade que, dentre outros, rege a atividade administrativa, conforme estabelece a Constituição Federal, em seu art. 37, caput.”

E, na sequência:

“As exigências a título de habilitação nas licitações públicas que transbordem os limites estabelecidos em lei podem ser consideradas ilegais e restritivas da competitividade, sendo inviável o ato convocatório ignorar os limites legais e introduzir novos requisitos de habilitação, não expressamente autorizados pela legislação.”

O standard fixado é simples e tem peso dogmático considerável: critério de habilitação fundado em juízo administrativo de risco, sem previsão legal expressa, transborda os limites do art. 58 da Lei das Estatais. A construção é transposição direta, para o terreno do GRI, do standard que AGU, CGU e BACEN haviam fixado no triênio 2014-2016 sobre a proteção das empresas investigadas. A lógica é a mesma: o impedimento de contratar exige base legal expressa, sob pena de violação ao princípio da legalidade.

Em abril de 2019, o Acórdão nº 898/2019-Plenário, também do Ministro Zymler, aprofundou a análise no mesmo processo e manteve a linha cautelar de proteção do licitante. A coerência interna do Tribunal, ao menos naquele momento, era nítida.

III.2. A inflexão de meio termo em 2019: Acórdão nº 1845, Min. Nardes, caso Convida

A trajetória começa a perder rigidez em agosto de 2019, com o Acórdão nº 1845/2019-Plenário, da relatoria do Ministro Augusto Nardes. O processo (TC 005.881/2019-6) examinava representação da Convida Refeições Ltda. contra a Petrobras em licitação para serviços de hotelaria marítima, no valor superior a R$ 1 bilhão. O caso tinha particularidade fática relevante: a controladora da Convida figurava nas investigações da “Máfia da Merenda” e da Operação Prato Feito, da Polícia Federal.

O Plenário julgou improcedente a representação no caso concreto, considerou prejudicada a cautelar e arquivou o feito. Mas, no item 9.5 do acórdão, determinou à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetróleo) que examinasse, em processo apartado, a legitimidade e a legalidade do GRI e da sua utilização como critério de habilitação. O verbo é importante: “determinar”, e não “recomendar”. A apuração foi imposta como obrigação do controle externo, no entendimento de que a questão tinha contornos mais abrangentes do que a exigência específica no caso da Convida.

A apuração formalmente determinada em 2019 não tem desfecho público conhecido até a data desta redação. O tema, no controle externo, segue em aberto.

III.3. O recuo do TCU em 2023: Acórdão nº 1312, Min. Jorge Oliveira, caso Savvy e o IDF

A virada decisiva no controle externo veio em 28 de junho de 2023, com o Acórdão nº 1312/2023-Plenário, da relatoria do Ministro Jorge Oliveira. O processo (TC 002.118/2023-8) examinava representação da Savvy Serviços Ltda. contra a Petrobras em diversas licitações para serviços de alimentação, no montante agregado superior a R$ 300 milhões. O alvo da representação não era o GRI, mas sim o Índice de Desempenho do Fornecedor (IDF), utilizado como critério adicional de habilitação técnica.

O Plenário julgou improcedente, indeferiu a cautelar e, no item 9.3, recomendou à Secretaria-Geral de Controle Externo (SegeCex) que incluísse em seu plano de fiscalização ação de controle sobre os indicadores de desempenho de fornecedores da Petrobras.

Comparado com o Acórdão nº 1845/2019, o recuo é nítido em dois planos. Primeiro, o standard de encaminhamento caiu de “determinar” para “recomendar”: em 2019, o Plenário impôs apuração; em 2023, apenas sugeriu. Segundo, o voto não enfrentou expressamente a tese fixada em 2019 sobre a ausência de previsão legal para critérios internos das estatais. A linha jurisprudencial Zymler-Nardes, construída em relação ao GRI, embora viva no acervo do Tribunal, foi tratada como se inexistente para o exame do IDF.

Vale ainda o registro técnico de que o relatório e o voto identificam o art. 102 do RLCP da Petrobras como fundamento regulamentar invocado pela estatal para o uso do IDF. Na Revisão 6 do regulamento (versão vigente à data deste artigo), o art. 102 trata, como visto na Parte II, da regra processual sobre habilitação de licitantes subsequentes. A referência, decerto, considerou redação de revisão anterior do regulamento, em que a numeração dos dispositivos pode ter sido outra. De todo modo, o ponto que sobra é que o IDF não tem previsão expressa no RLCP atual, o que reforça a leitura de que o Acórdão nº 1312/2023 chancelou uso de critério cujo fundamento regulamentar é, no mínimo, controvertido.

A consequência prática é importante. A partir de 2023, a Petrobras passa a ter, decisão plenária de órgão de controle externo que tolera o IDF como critério adicional de habilitação técnica, sem condená-lo nem determinar fiscalização específica. A diferença em relação a 2019 não é só de grau, é de paradigma: o Tribunal que protegia o licitante por aplicação do princípio da legalidade passou a deferir à autonomia regulamentar da estatal.

III.4. O Judiciário em aberto

A discussão judicial sobre o tema é, hoje, marcada pela ausência de consolidação. Os casos chegam aos tribunais com fundamentos fáticos diversos, e os resultados oscilam segundo a esfera e segundo as particularidades de cada situação. A título ilustrativo da indefinição, percorreremos alguns deles.

No Tribunal Regional Federal da 2ª Região, há decisões que chancelam o uso do GRI. Em 2020, no caso da Convida (Apelação Cível nº 0074046-58.2018.4.02.5101, 8ª Turma Especializada), a aplicação do critério foi mantida em contexto fático excepcional, marcado pelo envolvimento concreto da controladora em esquemas de corrupção investigados. Em 2024, no caso da PROJEL (Apelação Cível nº 5017052-12.2024.4.02.5101, 7ª Turma Especializada), o tribunal sustentou a desclassificação por GRI alto fundado em “fatores de risco previamente identificados (como a existência de investigações ou ações judiciais em curso)”, em formulação que, é importante notar, conflita diretamente com o standard pré-Lei das Estatais firmado por AGU, CGU, BACEN e TCU.

No Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, em sentido oposto, há decisões que limitam o uso do GRI quando ele é manejado sem observância do devido processo legal. Em 2023, no caso da CTIS Tecnologia (Apelação Cível nº 0208524-33.2019.8.19.0001, 2ª Câmara de Direito Privado), o tribunal invalidou atribuição de GRI alto baseada exclusivamente em notícias jornalísticas e em juízo subjetivo da Petrobras sobre o programa de compliance da empresa. No mesmo ano, no caso da Axia Manutenção (Agravo de Instrumento nº 0009061-74.2023.8.19.0000, 20ª Câmara de Direito Privado), suspendeu cautelarmente sanção desproporcional aplicada a fornecedor com IDF médio de 4,92 (em escala de 6), reconhecendo a fragilidade da medida fundada em incidência pontual diante de histórico longevo de relacionamento contratual.

A leitura conjunta dessas decisões mostra um Judiciário em movimento, mas sem direção consolidada. O entendimento oscila a depender do tribunal e do desenho fático do caso. O quadro é, portanto, de indefinição persistente: nem chancela definitiva, nem afastamento definitivo do regime do GRI e do IDF como critérios de habilitação.

III.5. Síntese: o eixo central está no TCU, e segue aberto

A trajetória do assunto no TCU teve início em 2019, quando o Plenário formou linha protetiva (Acórdãos 426 e 898, Min. Zymler) e determinou, no caso Convida (Acórdão 1845, Min. Nardes), a instauração de processo apartado para avaliação da legalidade do GRI. Em 2023, o mesmo Plenário (Acórdão 1312, Min. Jorge Oliveira), ao examinar o IDF, recuou, tolerando a utilização do índice nos moldes em que vinha acontecendo pela Petrobras e apenas recomendou a avaliação da sua legalidade. No Judiciário, persiste indefinição.

O efeito é a incerteza: nem a estatal tem chancela definitiva para manter a utilização dos índices com segurança, nem os fornecedores têm suporte jurisprudencial seguro para impugná-la. A apuração determinada pelo TCU em 2019 segue sem desfecho público. Enquanto isso, eles continuam servindo de fundamento para a exclusão de fornecedores sob critérios, a partir de uma base normativa, no mínimo, controvertida.

A pergunta que se coloca a partir daqui é simples. Se não há base legal clara para tanto, como o GRI e o IDF efetivamente funcionam, hoje, na prática da Petrobras? Para responder, o capítulo seguinte descreve, com base em documentação oficial da própria estatal e no caso concreto da PROJEL (cuja decisão judicial é citada acima , mas cujos fundamentos fáticos são úteis para ilustrar a mecânica do procedimento), como operam, dia a dia, o GRI e o IDF nos certames da Petrobras.

IV. Como funciona, na prática, a análise de compliance da Petrobras: DDI, GRI e IDF

Antes de avançar para a análise crítica das fragilidades dessa utilização (Parte V), vale descrever como o GRI e o IDF efetivamente operam no cotidiano das licitações da Petrobras. A descrição que segue baseia-se em documentação oficial da própria estatal, publicada no Canal do Fornecedor e em normativos internos disponíveis na internet, e é ilustrada pelos fundamentos de fato do caso PROJEL, julgado pelo TRF da 2ª Região em 2024.

IV.1. A arquitetura geral: PPPC, DDI, GRI e IDF

A Petrobras estruturou seu sistema de compliance em torno do Programa Petrobras de Prevenção da Corrupção (PPPC), definido no art. 4º do RLCP como programa de integridade corporativa. O PPPC ancora dois grandes instrumentos de gestão da relação com fornecedores: a Due Diligence de Integridade (DDI), que produz o Grau de Risco de Integridade (GRI), e o sistema de Avaliação de Desempenho de Fornecedores, que produz o Índice de Desempenho do Fornecedor (IDF) e, em camada complementar, o Conceito de Desempenho (1 a 5 estrelas). Os dois sistemas têm finalidades distintas: o GRI mede risco de integridade (ética, corrupção, reputação); o IDF mede desempenho operacional (prazo, qualidade, gestão, SMS). Ambos, porém, na prática vigente, produzem efeito comum, ainda que por vias diversas: podem levar à desclassificação ou inabilitação do licitante.

IV.2. O procedimento de DDI e a atribuição do GRI

O procedimento de DDI, conforme detalhado no documento oficial “Procedimento de Due Diligence de Integridade (DDI) da Petrobras”, publicado no Canal do Fornecedor, organiza-se em três etapas.

A primeira é a aplicação do Questionário de DDI. O fornecedor compartilha informações sobre perfil e porte da empresa, pessoas jurídicas interligadas, relacionamento com agentes públicos e políticos, histórico e reputação, utilização de terceiros para angariar negócios e mecanismos de prevenção, detecção e correção de irregularidades. Há perguntas expressas sobre existência de acusações, processos ou investigações nos últimos dez anos.

A segunda é a pesquisa em fontes abertas. A Petrobras consulta banco de dados especializado, website da empresa, websites diversos, Portal da Transparência e listas de impedimentos e sanções nacionais e internacionais.

A terceira é a avaliação do grau de risco de integridade propriamente dita. Os fatores de risco identificados nas etapas anteriores são ponderados com as evidências apresentadas pela contraparte quanto à existência e à aplicação dos mecanismos do programa de integridade da própria empresa avaliada.

Os critérios de risco que orientam essa ponderação são cinco, oficialmente publicados: perfil do fornecedor, relacionamento com o poder público, relacionamento com terceiros, histórico e reputação (que inclui histórico de envolvimento em casos de desvios éticos, fraude, corrupção, trabalho análogo ao de escravo, trabalho infantil e crime ambiental), e programa de integridade.

O resultado é a atribuição do GRI Baixo, Médio ou Alto, segundo matriz de ponderação publicada pela Petrobras, que combina, em duas dimensões, a existência de fatores de risco identificados e a robustez das evidências do programa de integridade do fornecedor. A empresa sem fatores de risco identificados e com evidências de existência e aplicação de mecanismos de integridade recebe GRI Baixo. A empresa com fatores de risco identificados e sem evidências de mecanismos de integridade recebe GRI Alto. Entre os extremos, há gradações intermediárias. O GRI Alto, como visto na Parte II, é causa de impedimento de contratação por força do §3º do art. 4º do RLCP.

IV.3. O IDF e o Conceito de Desempenho

O sistema de Avaliação de Desempenho de Fornecedores é, na descrição oficial da Petrobras, um instrumento “múltiplo”, composto pelo IDF e, em camada complementar, pelo Conceito de Desempenho.

O IDF é calculado em escala de 1 a 6, a partir de quatro macrocritérios: Prazo, Qualidade, Gestão e SMS (Segurança, Meio Ambiente e Saúde). Para cada contrato, a Petrobras avalia periodicamente o desempenho do fornecedor nesses quatro macrocritérios, ponderado pelo valor contratual. O indicador consolida-se em três formas distintas: IDF Contrato (relativo a um único contrato específico), IDF Família (média ponderada dos contratos da mesma família de bens ou serviços) e IDF Global (média ponderada de todos os contratos do fornecedor).

São sete os tipos de avaliação que alimentam o cálculo do IDF: Avaliação Periódica de Contrato de Serviço; Pedido Spot de Serviços; Entrega de Bens; Cancelamento de Item; Avaliações por Nota QM (Quality Management); Avaliações por BAD (Boletim de Avaliação de Desempenho, para contratos vigentes antes da implantação do IDF); e a Avaliação Automática de Bens em Atraso, vigente desde novembro de 2025, que atribui automaticamente nota 1 no macrocritério Prazo quando o atraso supera 20,5%, sem ponderação humana.

O Conceito de Desempenho, em escala de 1 a 5 estrelas, combina o IDF Global, o IDF por macrocritério e a ocorrência de eventos de gravidade alta ou média no histórico do fornecedor (auditoria com índice de qualidade inferior a 70%, comunicação de desempenho insatisfatório sem eficácia, rescisão contratual, divergência grave de material, assunção da folha de pagamento pela Petrobras, entre outros).

IV.4. A confissão expressa da Petrobras sobre o uso como inabilitador

A página oficial do Canal do Fornecedor sobre Avaliação de Desempenho deixa expressa, em formulação que dispensa interpretação, a função do IDF nas licitações da estatal:

“Inabilitação em Licitação: as avaliações de desempenho podem ser utilizadas como exigência de habilitação dos fornecedores em processos de contratação. Fornecedores com baixo IDF podem ser inabilitados em licitações públicas sob o argumento de qualidade técnica insatisfatória.”

O registro é importante porque retira da Petrobras o argumento defensivo, usado em alguns processos, de que o IDF seria “apenas ferramenta de gestão” sem consequência para as licitações. A própria estatal admite, em documento público, que o índice opera como crivo de habilitação técnica.

Do lado do GRI, esse efeito é expresso no §3º do art. 4º do RLCP, que veda a participação em procedimento de contratação às partes interessadas com GRI Alto. A vedação opera no plano da habilitação, sob a forma de impedimento objetivo.

IV.5. A mecânica no caso concreto: o caso PROJEL

Como ilustração concreta do funcionamento integrado do sistema, vale revisitar o caso da PROJEL Engenharia Especializada Ltda., já mencionado na Parte III. A descrição que segue restringe-se aos fundamentos de fato registrados no acórdão da 7ª Turma do TRF-2, sem pretensão de avaliar, neste momento, o mérito da decisão (matéria que retorna à discussão crítica na Parte V).

A PROJEL participou de licitação promovida por empresa do Sistema Petrobras para serviços de inspeção de faixa de servidão de gasoduto. Inicialmente classificada em primeiro lugar entre mais de catorze concorrentes, foi posteriormente desclassificada. O ato administrativo de desclassificação fundamentou-se em GRI Alto, atribuído após a aplicação do Questionário de DDI. Três conjuntos de fundamentos compõem a fundamentação da estatal: (i) a PROJEL respondeu negativamente à pergunta do Questionário sobre existência de acusações, processos ou investigações nos últimos dez anos, mas figurava, no momento, como ré em ação de improbidade administrativa do Ministério Público de Minas Gerais, com decisão judicial de bloqueio de R$ 21 milhões; (ii) o Código de Conduta interno da PROJEL admitia que brindes pudessem ser aceitos como “prática de gentileza e cordialidade”, em formulação que a Petrobras (mais restritiva quanto à matéria) considerou incompatível com a sua própria diretriz de recebimento de presentes, brindes e hospitalidades; (iii) a ponderação geral identificou ações judiciais em curso e doações eleitorais por sócios e administradores.

A PROJEL recorreu administrativamente em janeiro de 2024, com decisão de manutenção da desclassificação no mês seguinte. Em sede judicial, a segurança foi denegada em primeiro grau, e a 7ª Turma do TRF-2 negou provimento à apelação, mantendo a sentença por unanimidade.

O caso é didático para ilustrar a mecânica do sistema. Mostra, na sequência: a aplicação do Questionário (etapa 1 da DDI); a pesquisa em fontes abertas, que identificou divergência entre o que a empresa declarou e a realidade fática (etapa 2); a ponderação que combinou fatores de risco identificados (ações judiciais em curso, doações políticas) com a análise do programa de compliance da empresa (avaliação subjetiva sobre divergência de diretrizes internas) e produziu a atribuição de GRI Alto (etapa 3); e a aplicação direta do impedimento previsto no §3º do art. 4º do RLCP, com efeito de desclassificação. O fluxo é tecnicamente o esperado pelo regulamento. Mostra também que o sistema funcionou no caso concreto da PROJEL, no sentido de filtrar uma empresa que faltou com a verdade no procedimento.

A questão substantiva, que merece tratamento crítico na sequência, é se a mesma mecânica resiste quando aplicada a casos em que o fundamento do GRI Alto é menos sólido, como matéria jornalística, juízo subjetivo sobre proporcionalidade de programa de integridade, ou mera existência de ação judicial em curso sem condenação. É essa a pergunta da Parte V.

V. Fragilidades estruturais do GRI e do IDF

Descrita, no capítulo anterior, a mecânica de funcionamento dos dois sistemas, a discussão crítica que segue não se ocupa de defeitos de operação. Discute fragilidades estruturais, no sentido de inerentes ao próprio desenho do GRI e do IDF como hoje aplicados pela Petrobras. As fragilidades organizam-se em três blocos: as específicas do GRI; as específicas do IDF; e as que pesam sobre ambos. Em conjunto, mostram que a tensão jurisprudencial descrita na Parte III não é acidente, mas reflexo de problemas de arquitetura jurídica que não se resolvem sem reforma normativa.

V.1. Fragilidades específicas do GRI

A primeira fragilidade do GRI é a subjetividade do critério “histórico e reputação”, que opera na avaliação ponderada do risco. A formulação oficial publicada pela Petrobras inclui, sob esse critério, o “histórico de envolvimento” da contraparte em “casos de desvios éticos, fraude, corrupção”, sem exigir condenação formal ou ato administrativo prévio. Em consequência, matéria jornalística, mera menção em documentos de inquérito policial e ações em curso podem ser tratadas como elementos válidos de elevação do GRI. O caso CTIS, julgado pelo TJRJ em 2023, ilustrou o limite dessa abertura: a atribuição de GRI Alto baseada exclusivamente em notícias jornalísticas datadas e em juízo subjetivo da Petrobras sobre a “proporcionalidade” do programa de compliance da empresa foi judicialmente afastada. A indefinição do tipo abre espaço para discricionariedade ampla, com consequente perda de previsibilidade para o fornecedor e para o próprio mercado.

A segunda fragilidade é o sigilo do procedimento de DDI, que limita o contraditório do interessado. Em juízo, a própria Petrobras já sustentou o caráter sigiloso do procedimento como justificativa para a negativa de acesso, pelo fornecedor avaliado, aos pareceres internos e elementos documentais que embasaram a atribuição do GRI. O canal “Fale Conosco” disponibilizado no Canal do Fornecedor não substitui processo administrativo sancionatório formal, com prazo de defesa, vista de elementos, decisão fundamentada e recurso. Sem essas garantias mínimas, o fornecedor é colocado em posição estruturalmente assimétrica: o avaliador detém os elementos, define a metodologia, aplica a ponderação e decide sobre o efeito jurídico, sem que o avaliado tenha meios formais de confrontar cada etapa.

A terceira fragilidade é a inconsistência com o standard CGU/AGU/BACEN/TCU 2014-2017 reconstruído na Parte I. Os Pareceres nºs 02/AADMA/CGU/AGU/2014 e 2016 e o Acórdão nº 2.021/2017-TCU-Plenário fixaram, com clareza, que suspeita não inabilita, investigação não inabilita, ajuizamento de ação não inabilita. O GRI, ao incluir entre seus elementos de ponderação a existência de investigações ou ações em curso, faz no plano da habilitação aquilo que esses pareceres declararam vedado no plano da manutenção contratual e creditícia. Mantidas as circunstâncias da época, às empresas que o TCU protegeu em 2017 contra a interrupção unilateral de financiamentos pelo BNDES, com base em investigações da Lava Jato, a Petrobras provavelmente, hoje, atribuiria GRI Alto, se quisessem participar de licitação da estatal – e com fundamento exatamente nos mesmos elementos que o TCU em 2017 considerou insuficientes para justificar o ato administrativo restritivo. Trata-se da mesma União, aplicando dois standards opostos em circunstâncias materialmente análogas.

A quarta fragilidade é a tensão dogmática com a Lei nº 12.846/2013 e o Decreto nº 11.129/2022. Como discutido na Parte II, a DDI prevista no inciso XIII do art. 57 do Decreto regulamentar é diligência que a pessoa jurídica deve adotar sobre terceiros, no contexto de seu próprio programa de integridade, voltada à gestão interna de risco. Não há, em nenhum dos dois diplomas, autorização para que essa diligência seja convertida em filtro sancionatório de exclusão. A conversão operada pelo §3º do art. 4º do RLCP transborda a função normativa originária do instituto.

A quinta fragilidade — relacionada às anteriores, mas dogmaticamente autônoma — é a violação do dever de motivação dos atos administrativos. A Petrobras, em matéria licitatória, atua sob regime de direito público (CF, arts. 173, §1º, e 37, caput) e, por consequência, está sujeita ao dever de motivar, de forma específica e suficiente, os atos restritivos de direitos, sobretudo aqueles de efeito sancionatório material — dever que se extrai do art. 50 da Lei nº 9.784/1999 (aplicável subsidiariamente à Administração indireta federal) e da própria lógica constitucional do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV). A atribuição de GRI Alto, ao operar sob sigilo procedimental e sem fundamentação publicizada ao licitante avaliado, frustra de saída esse dever. Sem motivação específica — não a fórmula genérica de “fatores de risco identificados”, mas a explicitação de quais fatos foram considerados, com que peso e por quê — o ato perde legitimidade jurídica e fica exposto à invalidação. Foi precisamente essa lógica que o TJRJ manejou no caso CTIS, ao recusar atribuição de GRI Alto fundada em juízo abstrato sobre a “proporcionalidade” do programa de compliance da empresa: faltava-lhe, em última análise, motivação juridicamente apta.

V.2. Fragilidades específicas do IDF

A primeira fragilidade do IDF é a ausência de previsão expressa no RLCP (Revisão 6). Como já demonstrado na Parte II, não há no regulamento vigente os termos “IDF”, “índice de desempenho” e “desempenho do fornecedor”. A regra geral sobre habilitação está no art. 106, que apenas remete aos parâmetros do art. 58 da Lei das Estatais. Sem fundamento regulamentar expresso, o IDF opera em camada normativa hierarquicamente inferior ao próprio RLCP, sem amparo na Lei das Estatais, fundado apenas em diretrizes internas da estatal. A precariedade normativa é, no caso do IDF, ainda mais aguda do que no caso do GRI.

A segunda fragilidade é o caráter retrospectivo e externo ao objeto do indicador. O IDF é construído como média móvel ponderada das avaliações de desempenho dos últimos doze meses, em todos os contratos do fornecedor com a Petrobras. O IDF Global, em particular, consolida o desempenho do fornecedor em outros contratos, em outras famílias de bens ou serviços e em outros objetos. O art. 58, II, da Lei das Estatais determina que a qualificação técnica seja “restrita a parcelas do objeto técnica ou economicamente relevantes, de acordo com parâmetros estabelecidos de forma expressa no instrumento convocatório”. A formulação legal exige correspondência entre o requisito técnico e o objeto da licitação em apreço. O IDF Global não cumpre essa correspondência: olha para o passado em outros objetos para inabilitar no presente em objeto distinto. Mesmo o IDF Família, que ao menos restringe a observação à mesma família de bens ou serviços, refere-se a contratos pretéritos, e não ao objeto específico em disputa.

A terceira fragilidade é a Avaliação Automática de Bens em Atraso, vigente desde novembro de 2025. O dispositivo automatiza a atribuição de nota mínima (1, em escala que vai a 6) no macrocritério Prazo sempre que o atraso ultrapasse 20,5%, sem ponderação humana sobre as causas do atraso. Em fornecimentos sujeitos a fatores não imputáveis ao fornecedor (importação dependente de tarifa, embargo cambial, ação climática, força maior contratual), o automatismo pode produzir degradação injustificada do IDF Global, com efeito cascata sobre futuras licitações.

A quarta fragilidade é justamente o efeito cascata. Como o IDF Global é composto pela média de todos os contratos, uma nota baixa em um único contrato pode arrastar o indicador para abaixo dos patamares mínimos que diversos editais costumam exigir. O fornecedor sancionado em um contrato, ainda que por episódio pontual, vê seu universo de oportunidades futuras restringido bem além do contrato específico. O caso da Axia, examinado pelo TJRJ em 2023, ilustra um paradoxo correlato: mesmo um fornecedor com IDF Global elevado (4,92 em escala de 6) pode ser alvo, em paralelo, de sanção administrativa fundada em incidente isolado, com efeito de impedimento de licitar por meses. Quando os dois sistemas convergem em direções opostas, o resultado é um regime que penaliza tanto a média baixa quanto a média alta, segundo a conveniência do exercício discricionário.

V.3. Fragilidades comuns ao GRI e ao IDF

Para além das fragilidades específicas, há cinco problemas que pesam sobre os dois sistemas.

Primeiro, a ausência de prazo de vigência. Diferentemente das sanções formais previstas na Lei nº 14.133/2021 (impedimento de licitar de até 3 anos; declaração de inidoneidade de 3 a 6 anos), o GRI Alto e o IDF baixo permanecem ativos enquanto subsistir o juízo da Petrobras sobre o fato gerador, sem limite temporal explícito.

A comparação com a Instrução Normativa nº 1/2017, editada pela Secretaria de Administração da Secretaria-Geral da Presidência da República para regulamentar a aplicação do art. 7º da Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão), é eloquente. Em atenção ao Acórdão nº 754/2015-TCU-Plenário, que reconhecera a necessidade de critérios objetivos de dosimetria, a IN listou tipicamente as condutas que ensejam impedimento de licitar e contratar e fixou, para cada uma, prazo específico: 2 meses para a não entrega de documentação; 4 meses para a não assinatura do contrato, para o retardamento da execução ou para a não manutenção da proposta; 12 meses para a falha na execução contratual; 24 meses para a declaração ou documentação falsa e para o comportamento inidôneo; 30 meses para a fraude na execução contratual; 40 meses para a fraude fiscal. Previu, ademais, regras claras de agravantes (majoração de até 50% por agravante, com limite total de 60 meses) e de atenuantes (redução de até 50% em hipóteses de boa-fé e falha escusável). E exigiu, expressamente, a instauração de procedimento administrativo com ampla defesa, contraditório e direito à juntada de provas (art. 8º).

A própria União, portanto, em sede de pregão regido por lei do início dos anos 2000 e cuja redação original era bem mais sucinta que a da Lei nº 14.133/2021, considerou indispensável editar regulamento que (a) tipificasse condutas, (b) fixasse prazos definidos, (c) calibrasse a dosimetria com agravantes e atenuantes e (d) garantisse contraditório formal. Tudo isso é exatamente o que falta no regime do GRI e do IDF aplicado pela Petrobras, sob o argumento de que se trataria apenas de critério de habilitação, e não de sanção administrativa. A comparação evidencia o contrassenso: o que se exige com rigor para aplicar como impedimento decorrente de sanção formal, aceita-se sem rigor algum como impedimento decorrente de avaliação interna de risco, ainda que o efeito prático seja equivalente.

A consequência é que o efeito sancionatório do GRI e do IDF é potencialmente mais longo do que o de uma sanção formal, imposta após a oportunização do exercício de contraditório e de ampla defesa.

Segundo, a inexistência de mecanismo de reabilitação. O art. 163 da Lei nº 14.133/2021 prevê requisitos cumulativos claros para o sancionado retornar às licitações (reparação do dano, pagamento de multa, prazo decorrido, implementação ou aperfeiçoamento de programa de integridade, decisão expressa da autoridade que aplicou a sanção). No regime do GRI/IDF, não há nada análogo: o fornecedor depende exclusivamente da reavaliação discricionária da estatal, sem caminho jurídico estruturado de reabilitação.

Terceiro, o contraditório e a ampla defesa são quase inexistentes. O fornecedor não é formalmente notificado da abertura do procedimento de DDI, não tem prazo para defesa, não tem vista a elementos sigilosos, e o canal de comunicação informal disponibilizado pela Petrobras não cumpre as exigências do art. 5º, LV, da Constituição. Em sistemas análogos do direito sancionatório, a ausência de contraditório formal seria considerada vício insanável.

Quarto, a estatal opera como juiz e parte. Não há órgão externo que afira o GRI ou o IDF, e a Petrobras é simultaneamente avaliadora, decisora e parte interessada no resultado da licitação. Em qualquer outro contexto de aplicação de sanção administrativa, essa concentração funcional seria considerada vício formal grave, por afronta aos princípios da impessoalidade e da imparcialidade.

Quinto, o controle judicial vem se autocontingenciando. A linha do TRF-2 no caso PROJEL sustenta que cabe ao Judiciário apenas exame de legalidade, “sob pena de violação à Teoria da Separação dos Poderes”. A formulação, aplicada a critério com efeito sancionatório, reduz drasticamente a tutela jurisdicional efetiva, deixando o fornecedor desprotegido em situações em que, em sanção formal, o controle de proporcionalidade e de devido processo seria pleno.

V.4. Síntese: fragilidades estruturais, não de operação

A reconstrução acima mostra que as fragilidades do GRI e do IDF não são meros defeitos de operação corrigíveis por aprimoramento procedimental. São fragilidades estruturais: decorrem da escolha de instalar, por norma infralegal interna, regime que produz efeito sancionatório (impedimento de licitar e contratar) sem incorporar nenhuma das garantias formais que a legislação prevê para a sanção administrativa de efeito prático correspondente. O resultado é um regime que junta o peso de uma sanção com a leveza procedimental de uma decisão de gestão interna.

A questão que se coloca, então, é se essa configuração pode ser corrigida sem desmontar a cultura de compliance que se construiu no Brasil pós-Lava Jato. A resposta, defendida no capítulo seguinte, é que sim. O modelo da Lei nº 14.133/2021 oferece a arquitetura correta para combinar incentivo à integridade e respeito ao devido processo, e o caminho para a Petrobras está em recalibrar o RLCP à luz dessa arquitetura.

VI. O modelo da Lei nº 14.133/2021: por que integridade não é critério de habilitação

Mapeadas as fragilidades estruturais do regime atual (Parte V), cabe a pergunta sobre o caminho de correção. A resposta defendida neste artigo é a de que o caminho está disponível no modelo da Lei nº 14.133/2021. A nova Lei de Licitações, ainda que não se aplique diretamente às empresas estatais (regidas pela Lei nº 13.303/2016), oferece a arquitetura mais maduramente pensada do direito brasileiro sobre como combinar incentivo à integridade com respeito ao devido processo legal. Funciona como parâmetro normativo e doutrinário do estado da arte do tema.

A apresentação que segue percorre cinco passos: a delimitação legal da habilitação (VI.1); os quatro lugares em que a integridade aparece na lei e a razão da escolha (VI.2); o regime sancionatório formal de exclusão (VI.3); quatro razões pelas quais o modelo é correto (VI.4); a sua aplicação ao caso da Petrobras (VI.5).

VI.1. A habilitação tem rol legalmente delimitado

A Lei nº 14.133/2021 manteve, e em certa medida aperfeiçoou, a tradição da Lei nº 8.666/1993 e da própria Lei nº 13.303/2016: a habilitação é tema de rol taxativo, com dimensões legalmente delimitadas. Os arts. 62 a 70 da nova lei listam, exaustivamente, as cinco categorias em que o licitante pode ser aferido: habilitação jurídica (existência e regularidade do exercício da atividade), qualificação técnica, qualificação econômico-financeira, regularidade fiscal, social e trabalhista, e cumprimento do disposto no art. 7º, XXXIII, da Constituição (vedação ao trabalho de menor).

Integridade não está nesse rol. A omissão é deliberada. O legislador de 2021, no auge do debate pós-Lava Jato, conhecia perfeitamente o ambiente normativo do compliance corporativo brasileiro, e poderia, se quisesse, ter inserido um inciso novo entre os arts. 62 e 70, tipificando “integridade” como dimensão de habilitação. Não o fez. Optou por incluir o tema em outros lugares, com outras funções, como se verá no próximo subitem.

O art. 14 reforça a leitura. Ao listar os impedidos de licitar e contratar, o dispositivo enumera situações objetivas, todas vinculadas a status sancionatório formal já constituído ou a impedimento legal direto: pessoa física ou jurídica que tenha aplicado penalidade ainda em vigor (impedimento ou inidoneidade), autor do anteprojeto ou projeto básico, empresa controlada por agente público, e assim por diante. Não há, na enumeração, qualquer categoria aberta de “risco” ou “histórico reputacional adverso”. Para estar impedido, ou se foi formalmente sancionado, ou se incide em hipótese legal típica e objetiva. Não há terra de ninguém entre habilitado e impedido, fundada em juízo administrativo de risco.

VI.2. Onde a integridade aparece e por que faz sentido que assim seja

A Nova Lei de Licitações acomoda o tema integridade em quatro lugares, todos deliberadamente fora da habilitação. A coerência dos quatro dispositivos é a chave do modelo.

O art. 25, §4º transforma o programa de integridade em obrigação contratual pós-adjudicação. Em obras, serviços e fornecimentos de grande vulto (acima de R$ 200 milhões), o edital deverá prever a obrigatoriedade de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor, com prazo de seis meses a partir da assinatura do contrato. A exigência recai sobre o vencedor, não sobre o proponente; é contratual, não habilitatória; e atinge apenas a faixa superior do mercado, onde o valor da contratação justifica o custo de compliance. Não impede ninguém de licitar.

O art. 60, IV usa o programa de integridade como critério de desempate. Empatadas as propostas vencedoras, vence o licitante que comprovar a implantação de programa de integridade conforme orientação da CGU. A lógica é de estímulo positivo: quem investiu em compliance é recompensado na disputa, mas ninguém é eliminado por não tê-lo.

O art. 156, §1º, V trata o programa de integridade como atenuante na dosimetria de sanção. Aplicada infração administrativa, a fixação da pena considera, entre outros fatores, a existência e a aplicação efetiva de programa de integridade. Quem investiu em compliance é tratado com mais brandura quando comete falha. Novamente, lógica de incentivo, não de filtro eliminatório.

O art. 163, parágrafo único, por fim, faz do programa de integridade condição de reabilitação do sancionado. Para que empresa sancionada com impedimento (art. 156, III) ou inidoneidade (art. 156, IV) seja reabilitada, exige-se, entre outros requisitos, a implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade. É o gatilho de saída da sanção, não o gatilho de entrada na exclusão.

A leitura sistemática dos quatro dispositivos revela coerência rigorosa. Em todos, integridade aparece como prêmio, atenuante, obrigação contratual ou via de reabilitação. Em nenhum, como porta de entrada para excluir.

VI.3. A exclusão por risco existe, mas tem natureza sancionatória e segue rito formal

A Lei nº 14.133/2021 não é, contudo, ingênua quanto à necessidade de excluir, em determinadas circunstâncias, fornecedores que praticaram condutas reprováveis. Admite, sim, que uma empresa fique impedida de licitar e até de contratar com a Administração. Mas exige, para tanto, que essa exclusão se dê por sanção formal, com quatro garantias mínimas que cabe contrastar com a ausência total dessas garantias no regime do GRI e do IDF.

Tipicidade. O art. 155 lista, em treze incisos, as condutas que podem ser sancionadas. Não há tipo aberto, e o inciso XII alcança especificamente “praticar atos ilícitos previstos na Lei nº 12.846/2013”, remetendo, assim, à Lei Anticorrupção como fonte das hipóteses de sanção por atos contra a Administração.

Devido processo. Os arts. 158 a 161 desenham o procedimento sancionatório: instauração formal, contraditório com prazo de 15 dias úteis para defesa, instrução, decisão fundamentada da autoridade competente, recurso administrativo. Sem isso, a sanção é nula.

Prazo de vigência. O art. 156, §4º, fixa o impedimento de licitar e contratar em até 3 anos, no âmbito do ente federativo aplicador. O §5º fixa a declaração de inidoneidade entre 3 e 6 anos, com efeitos federativos amplos. Os limites são claros, e a dosagem cabe à autoridade aplicadora em função da gravidade da conduta, sempre dentro da moldura legal. Em sentido próximo, a Instrução Normativa nº 1/2017, citada na Parte V, regulamentou o art. 7º da Lei nº 10.520/2002 com prazos específicos por tipo de conduta. Em ambas, a lógica é a mesma: o impedimento de licitar é medida temporária, com teto definido.

Reabilitação. O art. 163 admite reabilitação após cumpridos requisitos cumulativos: reparação integral do dano, pagamento da multa, decurso de 1 ano (no caso de impedimento) ou 3 anos (no caso de inidoneidade), análise jurídica prévia da autoridade que aplicou a sanção, e, quando for o caso, implantação ou aperfeiçoamento do programa de integridade. A empresa sancionada não fica marcada para sempre. Tem caminho jurídico estruturado para o retorno ao mercado.

VI.4. Quatro razões pelas quais o modelo é correto

A arquitetura descrita acima é correta por quatro razões substantivas.

A primeira é que separa o que tem natureza diversa. Habilitação afere capacidade técnica, econômica e fiscal de cumprir o objeto do contrato. Sanção afere reprovabilidade de conduta passada. São dimensões distintas, com instrumentos próprios. Misturar as duas, usando “risco de integridade” como filtro de habilitação, produz o vício de fazer prevenção sem devido processo. É punir sem julgar.

A segunda é que respeita a reserva legal sancionatória. Sanção administrativa restritiva de direitos exige base legal expressa, em homenagem ao princípio da legalidade aplicável à Administração (art. 5º, II, e art. 37, caput, da Constituição). A Lei das Estatais cuida do tema com economia (arts. 32, V, 38 e 83), e a Lei nº 14.133/2021 deu tratamento exaustivo. Em ambas, não há autorização para impedimento decorrente de “risco” apurado unilateralmente pela estatal contratante. Quando o RLCP da Petrobras transforma risco alto em impedimento, está criando, por regulamento interno, hipótese sancionatória sem amparo legal.

A terceira é que dá previsibilidade ao mercado. Com sanção tipificada, prazo definido e reabilitação prevista, o fornecedor sabe o que esperar. Sabe que, se for sancionado, terá um limite temporal para a exclusão e um caminho de retorno. Pode planejar a sua atividade, inclusive investir em programa de integridade exatamente como o art. 163 incentiva. Com o regime atual do GRI e do IDF, não há nada disso: o fornecedor pode ser alijado sem condenação, por prazo indeterminado, sem saber quando ou se sairá da marcação. Insegurança jurídica máxima.

A quarta é que concretiza o standard CGU/AGU/BACEN/TCU 2014-2017. O modelo da Lei nº 14.133/2021 incorpora, em forma de lei nacional, exatamente o que os pareceres da AGU e do BACEN e o Acórdão nº 2.021/2017-TCU-Plenário haviam fixado em sede consultiva: suspeita não inabilita, investigação não inabilita, ajuizamento de ação não inabilita – só a condenação formal, fixada após devido processo legal, inabilita, e mesmo a sanção é temporária e reversível. A nova lei fechou o círculo: integridade é positiva (prêmio); só a condenação é negativa (sanção); e mesmo a sanção é dosada com prazo e reabilitação.

VI.5. Aplicado à Petrobras: como seria o modelo correto

Transposto para o ambiente das estatais (que continuam sob a Lei nº 13.303/2016, e não sob a Lei nº 14.133/2021), o caminho coerente exige reforma do RLCP em quatro frentes.

Primeiro, manter o GRI como instrumento interno de gestão de risco corporativo da própria Petrobras, e retirá-lo do papel formal de impeditivo de habilitação. O GRI continua útil para decisões internas de governança: pode dimensionar cautelas contratuais, calibrar exigências de garantia, definir intensidade de fiscalização durante a execução, orientar decisões de contratação direta (em que a Petrobras tem maior liberdade negocial). O que não pode é operar como exclusão automática em licitação, sem prazo, sem contraditório e sem possibilidade de reabilitação estruturada.

Segundo, trasladar o filtro de integridade na licitação para o regime sancionatório formal. Inspirando-se na arquitetura da Lei nº 14.133/2021 (e fazendo uso da remissão entre os dois diplomas operada pelo parágrafo único do art. 41 da Lei das Estatais quanto às normas gerais de licitação), o regulamento poderia tipificar condutas vedadas (em rol fechado), fixar prazos máximos para o impedimento (em paralelo aos prazos da Lei nº 14.133 ou da IN nº 1/2017), prever procedimento administrativo sancionatório com contraditório e ampla defesa, e abrir caminho de reabilitação.

Terceiro, manter o IDF como ferramenta de gestão de carteira de fornecedores, e retirá-lo da fase de habilitação. O IDF é instrumento legítimo, e até louvável, para julgar quem já é fornecedor: decide prorrogação de contrato, rescisão, demanda de plano de ação, ranqueamento interno. Não tem natureza adequada para excluir quem quer ser fornecedor, porque o licitante novo ou recém-chegado simplesmente não tem IDF, e o licitante antigo carrega para o futuro avaliações que se referem a outros objetos e outros contratos, em desconformidade com o art. 58, II, da Lei das Estatais.

Quarto, construir caminho próprio para os casos de fraude ou falsidade na proposta. Quando o licitante mente em questionário de integridade, omite informação relevante sobre ação judicial em curso ou apresenta documentação inverídica, o caminho jurídico próprio é a desclassificação por fraude ou falsidade, hipótese clássica do direito licitatório, aplicável independentemente da atribuição de GRI Alto. A própria Lei nº 14.133/2021, no art. 155, II, tipifica entre as condutas sancionáveis a apresentação de declaração ou documentação falsa, e a IN nº 1/2017, citada acima, fixa para essa conduta prazo específico de 24 meses de impedimento. A regra é simples: mentir no procedimento administrativo é, por si só, conduta sancionável tipificada, e o efeito é a exclusão do certame, sem que se precise recorrer ao expediente questionável do GRI Alto.

A diferença entre o regime atual e o regime proposto é mais estrutural do que se possa imaginar à primeira vista. No regime atual, um licitante pode ser desclassificado por GRI Alto fundamentado em vários elementos heterogêneos (omissões no questionário, ações em curso, doações políticas, divergências de código de conduta), todos misturados em ponderação subjetiva, sem prazo, sem contraditório formal e sem reabilitação. No regime proposto, o mesmo licitante seria sancionado, se for o caso, por conduta específica (fraude ou falsidade na proposta, por exemplo), com prazo definido (no padrão da Lei nº 14.133 ou da IN nº 1/2017), com contraditório formal e com caminho de reabilitação. O caso concreto discutido nas Partes III e IV ilustra a diferença: a empresa que mentiu no questionário de DDI seria desclassificada pelo caminho próprio da fraude, com fundamento próprio, e com efeito jurídico previsível. O resultado prático seria o mesmo. O caminho jurídico, completamente diferente. E é justamente a diferença de caminho que faz toda a diferença.

VII. Conclusão: por uma reforma do RLCP em sintonia com a estrutura da Lei nº 14.133/2021

A trajetória reconstruída ao longo deste artigo organiza-se em torno de uma tensão de fundo. De um lado, a cultura de integridade construída no Brasil pós-Lava Jato é vetor positivo e necessário. A Lei nº 12.846/2013, o Decreto nº 11.129/2022, a Lei nº 13.303/2016 e, mais recentemente, a Lei nº 14.133/2021 formaram, em conjunto, arcabouço normativo que estimula as empresas a se organizarem em torno de programas de prevenção e detecção de fraude e de corrupção, e que dá às instâncias administrativas instrumentos calibrados para sancionar quem se desvia. Nenhuma das críticas formuladas neste artigo se dirige contra esse vetor. Ao contrário, partem da premissa de que a cultura de compliance é conquista institucional a ser preservada.

De outro lado, a forma jurídica importa. Critérios administrativos que produzem efeito sancionatório, em particular o impedimento de licitar e de contratar com a Administração, precisam respeitar um conjunto mínimo de requisitos que decorrem do princípio da legalidade e do devido processo legal aplicáveis à atividade restritiva de direitos. Cinco desses requisitos foram trabalhados ao longo do artigo: reserva legal e regulamentar expressa para a hipótese sancionatória; prazo de vigência definido para o impedimento; mecanismo formal de reabilitação ao termo do prazo; contraditório e ampla defesa efetivos no procedimento de aplicação; e revisão judicial plena do ato restritivo, sem autocontenção fundada em “discricionariedade administrativa” quando o efeito é, materialmente, sancionatório.

Olhando para o regime do GRI e do IDF da Petrobras, à luz desses cinco requisitos, o diagnóstico é desconfortável.

O GRI cumpre, em parte, apenas o primeiro requisito: tem previsão regulamentar expressa no §3º do art. 4º do RLCP, ainda que essa previsão padeça do problema de extrapolar o que a Lei das Estatais autorizou. Não cumpre nenhum dos outros quatro: o impedimento não tem prazo de vigência; não há mecanismo formal de reabilitação; o procedimento de DDI opera sob sigilo, sem contraditório estruturado; e a linha jurisprudencial mais recente, no terreno federal regional, deixa o ato fora do controle judicial pleno.

O IDF, por sua vez, não cumpre nenhum dos cinco requisitos. Não tem previsão expressa no RLCP vigente, e opera em normas internas hierarquicamente inferiores. Não tem prazo; não tem reabilitação; o procedimento de avaliação periódica não estrutura contraditório formal; e a tutela judicial sobre o índice é, hoje, residual.

A proposta deste artigo é direta. O caminho da correção passa por reforma do RLCP que recalibre o regime à luz da arquitetura da Lei nº 14.133/2021. Em síntese, quatro movimentos: manter o GRI como instrumento interno de gestão de risco, retirado do papel de impeditivo formal de habilitação; trasladar o filtro de integridade na licitação para o regime sancionatório formal, com tipicidade, prazos, contraditório e reabilitação; manter o IDF como ferramenta de gestão de carteira de fornecedores, retirado da fase de habilitação; e construir caminho próprio, dentro do direito licitatório clássico, para os casos de fraude ou falsidade na proposta, sem recurso ao expediente do GRI Alto. A reforma não desmonta o compliance da estatal; ao contrário, lhe dá forma jurídica.

Não é provável que essa reforma venha de iniciativa espontânea da Petrobras. É mais plausível que venha por força do controle externo, em especial pela conclusão da apuração que o próprio Tribunal de Contas da União determinou, em 2019, no Acórdão nº 1845/2019-Plenário, e que não tem desfecho público conhecido. A tarefa atribuída pelo Plenário à SeinfraPetróleo era examinar a legitimidade e a legalidade dos procedimentos utilizados pela Petrobras para a aferição do GRI e da utilização desse parâmetro como critério de habilitação. Em algum momento, espera-se, esse exame chegará a uma decisão, e essa decisão terá de tomar partido em uma das duas direções: ou reafirma a posição protetiva fixada nos Acórdãos nºs 426 e 898 de 2019 (Min. Zymler) e expressa, em segunda mão, o standard CGU/AGU/BACEN/TCU 2014-2017, ou ratifica a posição mais permissiva do Acórdão nº 1312/2023 (Min. Jorge Oliveira) e chancela a continuidade do regime atual. A primeira hipótese conduz à reforma normativa que se defende neste artigo. A segunda consolida um regime sancionatório paralelo, fora do alcance das garantias formais que a legislação prevê para a sanção.

O tema, no plano normativo, é tratável. No plano jurisprudencial, segue em aberto. E a aposta razoável, em direito administrativo brasileiro, é a de que arranjos que produzem efeito sancionatório sem garantias formais tendem, mais cedo ou mais tarde, a ser conformados pelo controle externo e pelo controle judicial. A questão é apenas de tempo, e de qual será o próximo caso paradigmático em que essa conformação se dará.