Monetary Correction and Default Interest in Judgments Against the Government: From STF Binding Precedent 810 to the EC 136/2025 Framework — and the Prevalence of Contractual Indices Until the Filing of the Lawsuit

Rodrigo Jansen — Leal Cotrim Advogados

The regulation of default interest and monetary correction in judgments against the Government is one of the most contentious issues in Brazilian public law. Over the past two decades, the legislature has repeatedly changed the criteria for updating government debts, prompting a succession of constitutional controversies that culminated in Federal Supreme Court (STF) Binding Precedent 810 and Superior Court of Justice (STJ) Binding Precedent 905. More recently, Constitutional Amendment No. 136/2025 opened a new chapter in this saga, replacing the Selic rate — which had been in effect since CA 113/2021 — with IPCA plus simple interest of 2% per annum.

Amid these changes, a practical question of enormous relevance remains little explored: when the obligation breached by the Government has a contractual origin, do the monetary correction indices and default interest rates agreed between the parties prevail over the statutory criteria? And until when?

The answer depends on the nature of the legal relationship — and two recent court decisions illustrate two sides of the same coin. When it is an administrative contract, the Court of Justice of São Paulo recognized that contractual indices apply from the time of non-performance until the filing of the lawsuit, at which point the debt assumes a judicial character. However, when the Government is in a private law relationship, the Superior Court of Justice went further: it held that art. 1º-F of Law 9,494/97 does not even apply, with the rules of the private instrument prevailing entirely.

This article traces the regulatory and case law history that led to these understandings.

Article 1º-F of Law 9,494/97 and the Attempt at Standardization

The starting point of this discussion is art. 1º-F of Law No. 9,494/97, introduced by Provisional Measure No. 2,180-35/2001 and later amended by Law No. 11,960/2009, which gave it the following wording:

“Art. 1º-F. In judgments imposed against the Government, regardless of their nature and for purposes of monetary correction, capital remuneration, and compensation for default, there shall be the application, one single time, until effective payment, of the official remuneration rates and interest applied to the savings account.”

With this wording, the legislature intended to standardize the updating of all judicial debts of the Government — both tax and non-tax — through the application of a single index: a remuneração da caderneta de poupança, composta pela Taxa Referencial (TR) mais juros de 0,5% ao mês (ou 70% da Selic, quando esta fosse igual ou inferior a 8,5% ao ano).

The measure, clearly favorable to the government, generated intense controversy. The TR, created as a financial indexer, does not reflect the actual variation of prices in the economy. Sua adoção como índice de correção monetária de débitos judiciais representava, na prática, uma expropriação parcial do crédito do jurisdicionado — problema que seria denunciado pelo próprio Supremo Tribunal Federal.

Direct Actions 4,357 and 4,425: the Unconstitutionality of TR for Precatórios

The first challenge to the TR as an index for updating Government debts came in the judgment of Direct Actions 4,357 and 4,425 in 2013, in which the Federal Supreme Court (STF) examined the constitutionality of Constitutional Amendment No. 62/2009 — a chamada “Emenda dos Precatórios”.

In that judgment, the Court declared the unconstitutionality of using the TR as a monetary correction index for precatórios, finding that it is not capable of preserving the real value of the currency, violando o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da Constituição). Na modulação de efeitos, o STF determinou que a TR seria substituída pelo IPCA-E a partir de 25 de março de 2015.

However, the question remained regarding Government debts that were not represented by precatórios — ou seja, o período anterior à requisição de pagamento, durante a fase de conhecimento e liquidação. É precisamente essa lacuna que os Temas 810 e 905 vieram preencher.

Tema 810 do STF — RE 870.947/SE

O Recurso Extraordinário nº 870.947/SE, de relatoria do Ministro Luiz Fux, foi julgado pelo Plenário do STF em 20 de setembro de 2017, com repercussão geral reconhecida (Tema 810). A questão submetida era a validade do art. 1º-F da Lei 9.494/97, com a redação da Lei 11.960/2009, para fins de juros moratórios e correção monetária das condenações judiciais contra a Fazenda Pública.

O Tribunal fixou as seguintes teses:

Thesis I — Default Interest (Tax Relationships): “Article 1º-F of Law No. 9,494/97, as amended by Law No. 11,960/09, in the part that regulates the default interest applicable to Government judgments, is unconstitutional when applied to debts arising from a tax legal relationship, to which the same default interest rates applied by the Government to its tax credits must be applied, in respect of the constitutional principle of equality (CRFB, art. 5, main clause); regarding judgments arising from a non-tax legal relationship, the fixing of default interest according to the savings account remuneration index is constitutional, remaining intact in this respect the provisions of art. 1º-F of Law No. 9,494/97 as amended by Law No. 11,960/09.”

Thesis II — Monetary Correction: “Article 1º-F of Law No. 9,494/97, as amended by Law No. 11,960/09, in the part that regulates the monetary correction of judgments imposed on the Government according to the official savings account remuneration, proves to be unconstitutional by imposing a disproportionate restriction on the right to property (CRFB, art. 5, XXII), since it does not qualify as an adequate measure to capture the variation in prices in the economy, being unfit to promote the purposes for which it is intended.”

In summary: the TR was declared unconstitutional as a monetary correction index for Government judgments, being replaced by IPCA-E. Quanto aos juros moratórios, manteve-se a remuneração da poupança para as relações não tributárias, mas nas relações tributárias devem ser aplicados os mesmos índices com que a Fazenda remunera seus próprios créditos.

Tema 905 do STJ — REsp 1.495.146/MG

Following Binding Precedent 810, the Superior Court of Justice, through its First Section, judged on February 22, 2018 REsp No. 1,495,146/MG (rel. Min. Mauro Campbell Marques), representativo da controvérsia repetitiva registrada no Tema 905, fixando teses complementares sobre a matéria.

As principais teses do Tema 905 podem ser assim sintetizadas:

Regarding Monetary Correction: article 1º-F of Law 9,494/97 (as amended by Law 11,960/2009) is not applicable to judicial judgments imposed on the Government for purposes of monetary correction, independentemente da natureza da condenação. Em seu lugar, aplicam-se os índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para o IPCA-E a partir de janeiro de 2001.

Regarding Default Interest in Judgments of an Administrative Nature: (i) até dezembro de 2002, juros de 0,5% ao mês; (ii) a partir do Código Civil de 2002 e até a vigência da Lei 11.960/2009, juros correspondentes à taxa Selic, vedada a cumulação com qualquer outro índice; (iii) após a Lei 11.960/2009, juros segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança.

Regarding Judgments of a Social Security Nature: INPC applies for monetary correction purposes, as of the effective date of Law 11,430/2006.

Preservation of Res Judicata: notwithstanding the indices set, any res judicata that has determined the application of different indices must be respected, cuja constitucionalidade ou legalidade deve ser aferida no caso concreto.

Constitutional Amendment 113/2021: Selic as the Single Index

On December 8, 2021, Constitutional Amendment No. 113 brought about a new and radical change in the regime for updating Government debts. Seu art. 3º, na redação original, estabeleceu:

“Art. 3º Nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente.”

The choice of the Selic as the single index — encompassing monetary correction and default interest — simplified the calculation, but brought its own controversies, sobretudo quanto à aplicação temporal (se retroativa ou apenas prospectiva) e à adequação da Selic como fator de recomposição do poder de compra em cenários de inflação elevada.

A EC 136/2025: IPCA + 2% ao ano

Constitutional Amendment No. 136, of September 9, 2025, amended art. 3 of Constitutional Amendment 113/2021, establishing a new regime for updating requisitions contra a Fazenda Pública:

“Art. 3º Nos requisitórios que envolvam a Fazenda Pública federal, a partir da sua expedição até o efetivo pagamento, a atualização monetária será feita pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples de 2% a.a. (dois por cento ao ano), vedada a incidência de juros compensatórios.

§ 1º Caso o percentual a ser aplicado a título de atualização monetária e juros de mora, apurado na forma do caput deste artigo, seja superior à variação da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para o mesmo período, esta deve ser aplicada em substituição àquele.

§ 2 In proceedings of a tax nature, the same criteria for updating and remunerating default that the Government uses for its tax credits shall be applied.

§ 3º Durante o período previsto no § 5º do art. 100 da Constituição Federal, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos.”

The same system was extended to States, Federal District, and Municipalities, effective August 1, 2025.

The Central Question: The Prevalence of Contractual Indices Until Filing the Lawsuit

Todo o arcabouço normativo e jurisprudencial acima descrito regula a atualização dos débitos judiciais da Fazenda Pública — isto é, incide a partir do momento em que o crédito assume natureza judicial.

But what if the debt originates from an administrative contract that provides for its own monetary correction and default interest indices? Prevalece o contrato ou a lei?

A resposta a essa pergunta exige uma distinção temporal que nem sempre é observada na prática: os índices contratuais incidem desde o inadimplemento até o ajuizamento da ação; a partir daí, o débito passa a ter natureza judicial e submete-se aos critérios legais e constitucionais.

Essa é precisamente a tese acolhida pela 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo no julgamento da Apelação Cível nº 0114856-71.2007.8.26.0053, relatada pelo Desembargador Joel Birello Mandelli, em 9 de outubro de 2025.

O caso concreto

Tratava-se de ação de cobrança movida por duas construtoras contra o Departamento de Estradas e Rodagem (DER/SP), em razão de atrasos nos pagamentos de medições de contratos administrativos de conservação de rodovias. As contratadas buscavam a condenação do DER ao pagamento do valor inadimplido, acrescido de correção monetária e juros de mora de 0,5% ao mês, conforme previsto nos respectivos contratos.

O DER, em sede de apelação, sustentou que a ausência de cláusula contratual expressa prevendo correção monetária e a taxa de juros de 0,5% ao mês afastaria a incidência desses encargos, devendo ser aplicada exclusivamente a Lei 11.960/2009.

The Foundation of the Judgment

The Reporting Judge rejected the government’s thesis with solid and well-founded arguments. Sobre a natureza da correção monetária, consignou:

“A correção monetária — enquanto mecanismo de preservação do valor real da obrigação pecuniária, possui natureza jurídica de recomposição e não de penalidade.”

E ainda:

“A recente redação do artigo 389 do mesmo diploma legal, conferida pela Lei nº 14.905/2024, reforça essa diretriz ao estabelecer o IPCA/IBGE como índice padrão para correção, salvo estipulação diversa, evidenciando o caráter legal e automático da incidência da correção monetária nas obrigações inadimplidas.”

Along the same lines, he invoked the consolidated case law of the Superior Court of Justice:

“O STJ possui o entendimento de que ‘a correção monetária não constitui um plus, sendo somente a reposição do valor real da moeda, devendo, portanto, ser aplicada, integralmente, sob pena de enriquecimento sem causa de uma das partes’” (REsp 1.062.672/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 06/10/2010).

The Temporal Distinction: Contract vs. Judicial Debt

O ponto central do acórdão reside na distinção entre a fase contratual e a fase judicial do débito. O Tribunal consignou com clareza:

“Os dispositivos legais impostos não retroagem para afastar índices de obrigações contratuais já constituídas. Assim, os patamares de correção monetária pactuados antes da vigência da Lei nº 11.960/2009, constituem parte do ato jurídico perfeito e não podem ser afastados por norma superveniente.”

E concluiu:

“Os índices de correção monetária e de juros de mora previstos em contrato são aplicados até ajuizamento da ação. Logo após, o débito passa a ter natureza judicial, passando a incidir o IPCA-E e os índices da caderneta de poupança, conforme a EC nº 113/2021, alterada pela EC nº 136/2025.”

Em outros termos: os critérios de correção monetária e de juros moratórios fixados no contrato administrativo só são aplicáveis a partir da data do inadimplemento até a data da propositura da ação.

Cabe a ressalva de que essa prevalência pressupõe a existência de previsão contratual expressa. Se o contrato administrativo for silente quanto aos índices de correção monetária e juros de mora, aplicam-se desde logo os critérios legais — o que não significa, como bem apontou o acórdão do TJSP, que a correção monetária deixe de incidir: ela é devida independentemente de cláusula contratual expressa, por força do art. 55, III, da Lei 8.666/93 e do princípio que veda o enriquecimento sem causa. O que muda, no silêncio do contrato, é o índice aplicável — que será o previsto na legislação de regência, e não um índice convencional.

The judgment also cited a precedent from the same Court that summarizes the thesis precisely:

“Índices de atualização monetária e de juros moratórios fixados em contrato que devem incidir até o ajuizamento da ação, momento em que o débito passa a ter natureza judicial, a partir de quando deve ser observado o Tema nº 810 do Supremo Tribunal Federal até a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 113/2021, quando deverá incidir a taxa SELIC” (TJSP; AC 1015113-85.2018.8.26.0053; Rel. Marcos Pimentel Tamassia; 1ª Câmara de Direito Público; j. 19/09/24).

A ressalva da EC 136/2025

Por fim, o acórdão fez ressalva quanto à superveniência da EC nº 136/2025, que modificou o art. 3º da EC 113/2021 a partir de 1º de agosto de 2025, destacando que a nova sistemática constitucional (IPCA + juros simples de 2% ao ano) deve ser adotada a partir da expedição do requisitório, sem prejuízo dos critérios anteriormente aplicados:

“Por cautela, importa destacar que a superveniência da EC nº 136/2025 não afeta os critérios de correção e juros aplicáveis na fase contratual, os quais, como mencionado alhures, permanecem válidos como pactuados. A nova sistemática constitucional deve ser adotada a partir da expedição do requisitório, sem prejuízo dos critérios anteriormente aplicados até essa etapa.”

The Government in a Private Law Relationship: The Case of Condominium Quotas (STJ, REsp 2,214,098/PE)

Se no contrato administrativo os índices pactuados prevalecem até o ajuizamento da ação — quando o débito assume natureza judicial —, o que ocorre quando a Fazenda Pública não atua como poder público, mas como simples particular em uma relação de direito privado?

A Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça enfrentou essa questão no REsp nº 2.214.098/PE, de relatoria do Ministro Raul Araújo, julgado por unanimidade em sessão virtual de 16 a 22 de setembro de 2025. O caso envolveu a cobrança de quotas condominiais do Edifício São Gabriel contra a União, proprietária de diversas salas comerciais no prédio. A União, inadimplente, recorreu sustentando que os encargos moratórios deveriam observar o art. 1º-F da Lei 9.494/97 — e não os juros e multa previstos na Convenção de Condomínio.

O STJ negou provimento ao recurso, firmando premissa que transcende o caso concreto.

The Premise: The Nature of the Legal Relationship Determines the Applicable Regime

O voto do Ministro Relator parte de uma distinção fundamental: o art. 1º-F da Lei 9.494/97 foi concebido para disciplinar as relações de direito público — aquelas em que a Fazenda atua investida de suas prerrogativas, como nos contratos administrativos, nas relações estatutárias com servidores e nas obrigações tributárias e previdenciárias. Quando, porém, a Administração celebra um negócio jurídico de direito privado, ela se equipara a qualquer particular e se submete às mesmas regras:

“A Lei 9.494/97 aplica-se às relações de Direito Administrativo que a Fazenda Pública estabelece com terceiros em geral, como seus contratados, seus servidores públicos, e outras de natureza previdenciária e tributária, por exemplo. No entanto, neste caso, trata-se de um contrato típico de Direito Privado, razão pela qual o caso foi corretamente distribuído e está sendo julgado no âmbito da Segunda Seção desta Corte.”

This distinction, apparently simple, has profound consequences. Justice Raul Araújo clarified the reasoning:

“Quando o Poder Público aluga um imóvel ou efetua uma compra e venda simples, ele o faz na condição de qualquer locatário ou contratante comum, como qualquer particular, sem distinção ou diferenciação essencial. Nesse contexto, não se trata de um contrato de Direito Administrativo em que o Poder Público possui supremacia contratual sobre o contratado e, portanto, não parece adequado que ele se beneficie de regras específicas aplicáveis a outras relações jurídicas.”

The Exclusion of Article 1º-F in Private Law Relationships

The central point of the judgment is the conclusion that, in private law relationships, article 1º-F simply does not apply. A Fazenda Pública não pode invocar sua condição de ente público para obter tratamento mais favorável em uma relação na qual se colocou voluntariamente no mesmo patamar que qualquer particular:

“A Segunda Seção, no âmbito do Direito Privado, não pode declarar dever ter o condomínio um tratamento diferenciado para com determinado condômino, apenas porque é Fazenda Pública e esta invoca regra mais favorável, inaplicável a relações de direito privado.”

E ainda:

“Na hipótese, o Poder Público, ao realizar um negócio comum, de direito privado — a compra e venda de imóvel integrante de condomínio edilício —, sujeita-se aos termos aplicáveis aos demais condôminos, devendo prevalecer, quanto à cobrança de taxas condominiais, o disposto na respectiva Convenção de Condomínio. Nessas condições, a Fazenda Pública deve, portanto, obedecer às mesmas regras impostas a todos os demais condôminos.”

The vote invoked a recent precedent from the same Fourth Panel that had already established the same guidance:

“Os contratos de direito privado firmados pela Administração Pública se submetem, em regra, às normas de direito civil aplicáveis. Na hipótese, a Administração Pública ao realizar um negócio de direito privado — a compra e venda de imóvel integrante de condomínio edilício —, sujeita-se aos termos aplicáveis aos demais condôminos, devendo prevalecer, quanto à cobrança de taxas condominiais, o disposto na respectiva Convenção de Condomínio.” (REsp n. 1.908.924/GO, rel. Min. João Otávio de Noronha, Quarta Turma, j. 6/5/2025, DJeN de 30/6/2025).

The Dialogue with STJ Binding Precedent 905: A Question of Nature

The reported Justice made a point of placing this understanding in the broader context of STJ Binding Precedent 905. He noted that the First Section of the Superior Court of Justice, specialized in Public Law, recognizes that the obligations imposed on the Government have various natures — social security, tax, administrative contract, public official — and that article 1º-F applies to all of them precisely because they are of public order. But if the First Section itself already differentiates the indices according to the nature of the obligation, with even more reason the Second Section, in the scope of private law, should exclude the application of a rule conceived exclusively for public law relationships.

The Distinction Regarding the Administrative Contract

This understanding from the Superior Court of Justice, when read together with the TJSP judgment analyzed in the previous section, reveals two distinct regimes for the prevalence of contractual indices, depending on the nature of the relationship:

No contrato administrativo (caso do TJSP — DER/SP), a Fazenda atua com prerrogativas de direito público, e a relação é regida pela Lei 8.666/93 (ou, atualmente, pela Lei 14.133/2021). Os índices contratuais prevalecem sobre o art. 1º-F, mas apenas até o ajuizamento da ação — quando o débito assume natureza judicial e passa a se submeter aos critérios dos Temas 810/STF e 905/STJ e das Emendas Constitucionais supervenientes.

No contrato de direito privado (caso do STJ — quotas condominiais), a Fazenda não atua como poder público, mas como simples particular. O art. 1º-F sequer se aplica à relação, e os encargos moratórios previstos no instrumento privado — seja convenção condominial, contrato de locação ou qualquer outro negócio jurídico de direito civil — prevalecem integralmente.

Summary: How the Indices Stand at Each Phase

Given all the foregoing, it is possible to trace the following summary table for contractual obligations of the Government:

Contractual Phase (from non-performance to filing of the lawsuit): the indices for monetary correction and default interest provided in the contract apply, when there is express provision. Contractual criteria are part of the perfected legal act and cannot be displaced by subsequent legislation. In the absence of contractual provisions, statutory criteria apply from the time of non-performance.

Judicial Phase — from filing until 06/29/2009 (before Law 11,960/09): monetary correction by IPCA-E (or index provided in the Federal Justice Manual of Calculations); default interest of 0.5% per month (or 1% per month after the 2002 Civil Code, depending on the nature of the obligation).

Judicial Phase — from 06/30/2009 to 12/08/2021 (Law 11,960/09 in effect, with the modulations of STF Binding Precedent 810 and STJ Binding Precedent 905): monetary correction by IPCA-E (the TR was declared unconstitutional by the Federal Supreme Court); default interest by savings account remuneration (non-tax relationships) or by the Selic rate (tax relationships).

Judicial Phase — from 12/09/2021 to 07/31/2025 (Constitutional Amendment 113/2021 in effect, original wording): application of the Selic rate as the single index, encompassing monetary correction and default interest.

Requisition Phase — as of 08/01/2025 (Constitutional Amendment 136/2025): monetary correction by IPCA; simple default interest of 2% per annum; limitation to the Selic if the sum of correction and interest exceeds it.

Conclusion

The evolution of legislation and case law on this matter reveals a constant search for balance between the protection of the government treasury and the preservation of the purchasing power of credits against the Government. STF Binding Precedent 810 and STJ Binding Precedent 905 represented fundamental milestones by eliminating the TR as a monetary correction index, recognizing it as an inadequate instrument for restoring the real value of the currency. Constitutional Amendments 113/2021 and 136/2025, in turn, brought new systems that continue to be tested by practice and case law.

Amid these changes, the principle remains firm that monetary correction is not an additional amount, but merely the restoration of the purchasing value of the currency — and that the indices agreed between the parties cannot simply be disregarded by the generic invocation of article 1º-F of Law 9,494/97.

Os dois precedentes analisados neste artigo — o do TJSP sobre contratos administrativos e o do STJ sobre quotas condominiais — demonstram que a questão central não é apenas quando os índices contratuais prevalecem, mas por que prevalecem. No contrato administrativo, a prevalência decorre do ato jurídico perfeito e da irretroatividade da lei: os índices pactuados valem até o ajuizamento da ação. No contrato de direito privado, a prevalência é mais ampla e mais radical: o art. 1º-F simplesmente não se aplica, porque a norma foi concebida para relações publicísticas e não pode ser estendida para beneficiar a Fazenda quando ela atua como simples particular.

For companies and individuals who contract with the government, the message is clear: knowing the nature of the legal relationship and the temporal milestones of the application of each criterion is essential for the correct calculation and collection of amounts owed.