A Nova Súmula do TCU sobre Competência para Julgar Contas de Particulares: Origem, Alcance e Críticas
Rodrigo Jansen — Leal Cotrim Advogados
O Tribunal de Contas da União e os particulares contratados
Em 4 de março de 2026, o Plenário do Tribunal de Contas da União aprovou, por unanimidade, Súmula consolidando o entendimento de que o Tribunal tem competência para julgar as contas de particulares que causem dano ao Erário, independentemente da participação de agente público. A decisão, formalizada pelo Acórdão 448/2026, representa o ponto de chegada de uma trajetória jurisprudencial que vem se desenvolvendo há mais de uma década e que tem consequências práticas relevantes para empresas que contratam com a Administração Pública.
O enunciado aprovado
A Súmula possui o seguinte teor:
“Compete ao Tribunal de Contas da União julgar as contas de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que causem dano ao Erário, independentemente da coparticipação de servidor, empregado ou agente público, desde que as ações do particular contrárias ao interesse público derivem de ato, contrato administrativo ou instrumento congênere sujeito ao controle externo.”
(Acórdão 448/2026-TCU-Plenário, TC 034.124/2019-5, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues)
A aprovação cumpriu todos os requisitos formais do art. 6º do Regulamento da Comissão de Jurisprudência do TCU: jurisprudência uniforme e reiterada, ao menos três precedentes, mínimo de dois relatores distintos, legislação em vigência e tese não contida literalmente em dispositivo legal.
A origem: o Incidente de Uniformização de Jurisprudência de 2019
A Súmula é fruto direto do Incidente de Uniformização de Jurisprudência julgado pelo Acórdão 321/2019-TCU-Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes.
O caso concreto que originou o IUJ envolvia um convênio entre o município de Baía Formosa/RN e a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), no valor de R$ 630.068,80, destinado à construção de fossas sépticas. A empresa contratada pelo município — Real Master Serviços, Indústria & Comércio Ltda. — teria causado dano ao erário na execução do convênio. A questão era: poderia o TCU julgar as contas dessa empresa e condená-la ao ressarcimento, ainda que nenhum servidor público tivesse participado da irregularidade?
Até então, havia divergência interna no TCU. O entendimento mais antigo era de que o Tribunal só poderia responsabilizar particulares quando houvesse coparticipação com agente público. O IUJ resolveu a controvérsia, fixando a tese que viria a se tornar Súmula.
O fundamento constitucional
O TCU constrói sua competência sobre particulares a partir de uma leitura conjugada dos arts. 70, parágrafo único, e 71, inciso II, da Constituição Federal, combinados com o art. 5º, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU).
O voto condutor do Acórdão 448/2026 afirma expressamente que “o Constituinte foi claro ao utilizar a expressão ‘qualquer’ pessoa prestará contas pelos recursos públicos e, tanto os administradores como ‘demais responsáveis’, terão as contas julgadas pelo TCU.”
O art. 5º, II, da Lei 8.443/1992, por sua vez, estende a jurisdição do TCU a “aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário” — formulação que, textualmente, é mais ampla do que o art. 71, II, da Constituição, pois não se restringe a administradores ou gestores de recursos, mas alcança qualquer pessoa que cause dano.
A conjugação desses dispositivos permite ao TCU afirmar que a responsabilidade do particular perante o controle externo não depende de conluio com servidor. Basta que o dano ao erário derive de relação jurídica sujeita ao controle externo — contrato administrativo, convênio, termo de parceria ou instrumento congênere.
O que muda na prática
A Súmula altera de forma significativa a posição jurídica das empresas que contratam com a Administração Pública. Para compreender o alcance da mudança, é útil distinguir três cenários.
No cenário tradicional, o particular e o agente público atuam em conjunto: a empresa apresenta proposta com sobrepreço, e o gestor público a homologa com dolo ou culpa grave. Ambos são condenados solidariamente pelo TCU. Esse cenário nunca gerou controvérsia relevante.
O primeiro cenário novo abrange as situações em que o agente público foi ludibriado. A empresa apresenta documentos falsos, certidões adulteradas ou atestados de capacidade técnica fraudulentos, vence a licitação e executa o contrato de forma deficiente. O gestor agiu de boa-fé, mas foi enganado. Não houve conluio. Antes da consolidação desse entendimento, a empresa podia alegar que o TCU não tinha jurisdição sobre ela, por ausência de coparticipação de agente público.
O segundo cenário novo envolve o inadimplemento sem qualquer envolvimento do gestor. A empresa vence pregão eletrônico regular, recebe pagamento antecipado via convênio federal e não entrega o objeto, ou o entrega com vícios graves. Nenhum servidor participou da irregularidade. Com a Súmula, o TCU pode condenar a empresa ao débito integral, à multa de até 100% do valor do dano (arts. 57 e 58 da Lei 8.443/1992) e à declaração de inidoneidade para licitar (art. 46).
Cabe notar que a decisão do TCU possui eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, §3º, da Constituição Federal), dispensando a necessidade de ação judicial prévia para cobrança do débito.
O papel do STF
O Acórdão 448/2026 invoca precedentes do Supremo Tribunal Federal em sustento da Súmula, citando os Mandados de Segurança 24.379/DF, 23.875/DF, 23.627/DF e 31.529 MC/DF. No voto, afirma-se que “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reforça a competência do TCU para fiscalizar atos lesivos ao patrimônio público, independentemente da natureza do ente envolvido, desde que haja prejuízo ao Erário.”
O precedente mais relevante é o MS 24.379/DF (Rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, 2015), em que o STF denegou a segurança impetrada por particulares incluídos em tomada de contas especial. A Corte afirmou que “não é a natureza do ente envolvido na relação que permite, ou não, a incidência da fiscalização da Corte de Contas, mas sim a origem dos recursos envolvidos.”
Contudo, é preciso registrar que o STF, nesses precedentes, não enfrentou diretamente a hipótese específica que a Súmula consagra — a responsabilização do particular sem qualquer coparticipação de agente público. O MS 24.379 envolvia responsabilidade solidária entre gestores e particulares; o MS 23.875 tratava de atividade tipicamente privada (operações no mercado futuro por subsidiária do Banco do Brasil) e resultou na concessão da segurança, limitando a competência do TCU. O Supremo, portanto, ainda não se pronunciou sobre a tese na sua formulação mais ampla.
A crítica doutrinária: uma “jabuticaba” brasileira
A competência do TCU para julgar diretamente particulares contratados pela Administração não é pacífica na doutrina. A contribuição acadêmica mais relevante sobre o tema é o estudo dos professores Eduardo Ferreira Jordão e Luiz Filippe Esteves Cunha, publicado na Revista de Direito Administrativo & Constitucional (A&C, v. 22, n. 89, 2022), sob o título “O TCU, os particulares contratados pela administração e a jabuticaba.”
Os autores identificam uma “virada jurisprudencial” no TCU:
“Em verdadeira virada jurisprudencial, o tribunal passou a se afirmar competente para condenar diretamente particulares contratados da administração pública, impondo-lhes o ressarcimento do erário, independentemente de ação judicial intentada com essa finalidade, mesmo quando ausente a participação de agente público para o dano.”
(Jordão; Cunha, 2022, p. 219)
E destacam que essa mudança se deu sem alteração legislativa:
“Essa nova interpretação representou uma importante mudança de paradigmas, divergindo do entendimento outrora consolidado e alargando, em grande medida, a competência do próprio tribunal. E a revolução jurisprudencial se operou por simples mudança interpretativa, sem que houvesse qualquer alteração na redação dos dispositivos constitucionais ou legais pertinentes.”
(Jordão; Cunha, 2022, p. 220)
Os autores situam esse movimento em contexto mais amplo de expansão institucional:
“Esse modo de expansão da jurisdição do TCU não é fato isolado. A doutrina vem, nos últimos anos, identificando uma tendência expansionista na atuação do tribunal, que, pela via jurisprudencial e por meio de normas internas, editadas pelo próprio TCU, promove releituras ampliativas de suas próprias competências.”
(Jordão; Cunha, 2022, p. 220)
O núcleo do estudo é comparativo. Os autores analisaram as cortes de contas de cinco jurisdições: Espanha, Portugal, França, Itália e Reino Unido. Em nenhuma delas encontraram competência equivalente à que o TCU se autoatribui. Na Espanha, “tanto o Tribunal Supremo quanto o Tribunal de Cuentas rejeitaram explicitamente esse entendimento” (p. 231). Na França, “o juízo de contas é incompetente para julgar as contas de pessoas privadas” (p. 234, citando Aline Kurek). Em Portugal, “o contratado particular não está sujeito aos poderes de controle e à jurisdição do Tribunal de Contas” (p. 235, citando Paulo Jorge Nogueira da Costa). Na Itália e no Reino Unido, a conclusão é a mesma.
A partir desses achados, os autores questionam a base constitucional da tese:
“Esse entendimento é, contudo, criticável. A nova orientação do TCU não parece encontrar respaldo na Constituição e na legislação, as quais não parecem lhe atribuir competências para julgar contas ou condenar particulares contratados pela administração.”
(Jordão; Cunha, 2022, p. 225)
E concluem:
“Os achados desta pesquisa correspondem a mais um indício do movimento expansionista que vem sendo realizado pelo TCU ao longo dos últimos anos. Esses achados reforçam a percepção de que o tribunal vem abandonando o papel que lhe atribuíram a Constituição e as leis, passando a uma atuação muito mais extensa, sem base jurídica adequada e, como se vê, sem paralelo no direito comparado.”
(Jordão; Cunha, 2022, p. 246)
A Súmula aprovada pelo Acórdão 448/2026 consolida um entendimento que já vinha sendo aplicado pelo TCU desde 2019. Suas consequências práticas são significativas: empresas contratadas pela Administração Pública passam a responder diretamente perante o TCU por danos ao erário, sujeitando-se a débito, multa e inidoneidade, sem que se exija a participação de qualquer agente público na irregularidade. A decisão tem eficácia de título executivo extrajudicial.