A Fase de Negociação nas Licitações do Sistema Petrobras

Rodrigo Jansen — Leal Cotrim Advogados

Introdução

A fase de negociação é um dos mecanismos mais relevantes do procedimento licitatório das empresas estatais, notadamente do Sistema Petrobras. Embora prevista expressamente na Lei 13.303/2016 e detalhada no Regulamento de Licitações e Contratos da Petrobras (RLCP), a negociação pós-lances ainda recebe pouca atenção da doutrina e da jurisprudência, sobretudo no que diz respeito ao seu alcance e aos seus limites.

O Acórdão 554/2026-Plenário do Tribunal de Contas da União oferece um caso concreto que permite examinar em profundidade a dinâmica dessa fase. O caso envolve a aquisição de quatro navios classe Handy pela Transpetro, em que a negociação resultou na reconfiguração substantiva da proposta vencedora para adequação ao orçamento estimado.

Evolução normativa da fase de negociação

A negociação nas licitações do Sistema Petrobras não é fenômeno recente. A prática já era usual sob o Decreto 2.745/1998, que instituiu o Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobras com base no art. 67 da Lei 9.478/1997 (Lei do Petróleo). Naquele regime, a negociação integrava naturalmente o procedimento de contratação, especialmente em objetos complexos como construção naval, plataformas e exploração.

A Lei do Pregão (Lei 10.520/2002) formalizou a negociação para a Administração Pública direta, prevendo no art. 4º, incisos XVII e XVIII, que o pregoeiro poderia negociar diretamente com o licitante vencedor para obtenção de preço melhor. Nesse regime, contudo, o escopo da negociação era mais restrito, focado essencialmente na redução de preço.

Com a Lei das Estatais (Lei 13.303/2016), a fase de negociação ganhou tratamento expresso e obrigatório para todas as empresas públicas e sociedades de economia mista. O art. 57 dispõe que, confirmada a efetividade do lance ou proposta que obteve a primeira colocação, a estatal “deverá negociar condições mais vantajosas com quem o apresentou”. Note-se o caráter imperativo: não se trata de faculdade, mas de dever. O §1º estabelece a negociação em cascata com os demais licitantes, segundo a ordem de classificação, quando o preço do primeiro colocado permanecer acima do orçamento estimado mesmo após a negociação. E o §3º prevê a revogação da licitação caso nenhum licitante alcance valor igual ou inferior ao orçamento.

O RLCP da Petrobras detalha esse comando nos arts. 97 a 100. Após a verificação de efetividade da proposta (arts. 97 e 98), inicia-se a negociação com o primeiro classificado visando à obtenção de condições mais vantajosas (art. 99). O art. 100 é particularmente revelador: determina que o licitante vencedor “deverá reelaborar e apresentar a planilha com os respectivos valores readequados ao lance vencedor”, com custos unitários e BDI ajustados. Essa exigência de reelaboração de planilhas pressupõe que a proposta pode ser substantivamente reconfigurada na negociação, não apenas submetida a um desconto linear.

Mais recentemente, a Lei 14.133/2021 generalizou a fase de negociação para toda a Administração Pública. O art. 61 prevê que, definido o resultado do julgamento, a Administração poderá negociar condições mais vantajosas com o primeiro colocado. A inovação é significativa, pois a Lei 8.666/1993 não previa fase de negociação nas modalidades tradicionais (concorrência, tomada de preços, convite). A negociação, que era característica do pregão e das estatais, passou a ser instrumento disponível em todo o universo licitatório.

O caso Transpetro: Acórdão 554/2026-Plenário

O Acórdão 554/2026, proferido pelo Plenário do TCU no âmbito do TC 026.285/2024-0, examinou auditoria realizada na aquisição de quatro navios classe Handy pela Transpetro. O caso ilustra de forma concreta como a fase de negociação opera na prática das contratações do Sistema Petrobras.

O Consórcio Ecovix/MacLaren, primeiro classificado, apresentou proposta inicial de US$ 306 milhões para navios com 16.700 TPB (Tonelagem de Porte Bruto). Durante a fase de negociação, a Transpetro divulgou o preço-alvo ao licitante, que redesenhou o projeto: reduziu a TPB para 15.600, mantendo os requisitos essenciais definidos no edital — notadamente a capacidade de carga líquida igual ou superior a 16.500 m³ e o calado máximo de 8,20 metros. Com essa reconfiguração, o preço final alcançou US$ 278 milhões.

A equipe de auditoria do TCU questionou, entre outros pontos, a ausência de critérios objetivos para comparar propostas com diferentes valores de TPB. A auditora-chefe da unidade técnica, contudo, divergiu nesse ponto, argumentando que a TPB é apenas uma referência de classificação do navio, e não o critério técnico-econômico vinculante. O dado relevante era a capacidade de carga líquida, que no projeto final atingiu 16.943 m³ — 2,68% acima do mínimo exigido — a um custo de US$ 4.101,99/m³, 2,66% abaixo do valor de referência orçamentário.

A própria Transpetro, em seus comentários ao TCU, demonstrou por meio da Fórmula de Watson — método empírico consagrado na engenharia naval para estimativa de peso de aço em função do Numeral de Equipamento — que a relação entre TPB e custo não é linear. O projeto final, com 10 metros menos de comprimento, continha 5.942 toneladas de aço, contra 4.490 toneladas estimadas pela fórmula. Ou seja: um navio menor em TPB pode ser mais robusto e pesado em aço, desconstruindo a premissa de que a redução de TPB implica necessariamente menor custo de construção.

O Ministro-Relator acolheu a posição da auditora-chefe, concluindo pela ausência de dano efetivo, e o Tribunal proferiu deliberação de ciência e recomendações, sem aplicação de sanções ou determinações.

Negociação como adequação ao orçamento

O caso Transpetro evidencia que a fase de negociação no regime das estatais, e especialmente no Sistema Petrobras, não é um simples pedido de desconto. Trata-se de um espaço de reconfiguração da proposta, no qual tanto o licitante quanto a própria Administração podem propor ajustes para adequar o preço ao orçamento estimado, desde que os requisitos essenciais do edital sejam preservados.

Essa dinâmica pode ser descrita como um mecanismo de “design-to-cost”: o preço-alvo funciona como restrição, e as partes exploram conjuntamente as variáveis do projeto (especificações, dimensões, materiais) para atender simultaneamente aos requisitos técnicos do edital e ao limite orçamentário. O art. 100 do RLCP confirma essa lógica ao exigir a reelaboração das planilhas de custo com valores readequados, pressupondo que a composição da proposta pode mudar.

É importante destacar que a iniciativa de propor ajustes pode partir da Administração. Na prática das contratações do Sistema Petrobras, é comum que a comissão de licitação, ao negociar com o licitante vencedor, indague sobre o impacto no preço de simplificações ou adequações em especificações acessórias. Trata-se de exercício legítimo do dever de negociar condições mais vantajosas, previsto no art. 57 da Lei 13.303/2016. A ordem de classificação está preservada — o licitante já venceu a disputa de lances — e o resultado é mais vantajoso para a Administração.

O objetivo da negociação não é simplesmente obter o menor preço possível, mas adequar a proposta ao orçamento de forma que a contratação seja viável e vantajosa para a Administração. Essa distinção é importante: a negociação não é uma etapa de leilão reverso, mas de ajuste técnico-econômico.

Limites da negociação: respeito ao objeto do edital e isonomia

A amplitude da fase de negociação encontra limites, mas estes devem ser compreendidos com a nuance que a prática exige. O limite fundamental é a preservação da finalidade do objeto contratado e dos requisitos essenciais definidos no edital. A negociação não pode desnaturar o objeto da licitação, mas isso não significa que todas as especificações da proposta original sejam intangíveis.

No caso Transpetro, a redução da TPB foi possível porque o próprio edital admitia uma faixa de especificações. Os requisitos essenciais eram a capacidade de carga líquida mínima e o calado máximo, não um valor fixo de TPB. A negociação se deu dentro das margens do edital, e o resultado foi um navio que atendia plenamente à finalidade contratual a um custo inferior.

Esse ponto tem implicação direta para a prática: quando os objetos são mais fechados e definidos — como na aquisição de bens padronizados ou em especificações técnicas com valores fixos —, o espaço de reconfiguração tende a ser menor. Mas mesmo nesses casos, é possível negociar elementos de custo, logística, prazos e condições comerciais. E quando as especificações admitem faixas ou alternativas, a Administração pode legitimamente propor ajustes que resultem em economia, desde que o objeto contratado continue atendendo à sua finalidade. A fronteira não é a imutabilidade da proposta, mas a preservação da essência do que foi licitado.

O segundo limite é o respeito à ordem de classificação. A Lei 13.303/2016 (art. 57, §1º) e o RLCP (art. 99) são expressos: a negociação começa com o primeiro classificado; somente se este não alcançar o orçamento estimado é que se passa aos demais, na ordem de classificação. Essa cascata é, em si mesma, a garantia de isonomia: todos os licitantes concorreram em igualdade de condições na disputa de lances, e a negociação se dá com quem venceu essa disputa. O segundo colocado não tem legitimidade para questionar os termos de uma negociação da qual não participa — ele teria a mesma oportunidade se o primeiro não chegasse ao orçamento estimado.

Vedação ao aumento de preços: o Acórdão 8060/2020

O Acórdão 8060/2020, da Segunda Câmara do TCU, estabelece outro limite importante para a fase de negociação. O caso envolveu pregões eletrônicos do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação), nos quais o pregoeiro aceitou, na fase de negociação posterior à disputa de lances, a majoração de preços unitários de itens individuais dentro dos lotes adjudicados.

Na prática, o licitante vencedor remanejou valores entre itens: reduziu alguns e aumentou outros. Embora o preço global do lote se mantivesse ou até diminuísse, doze itens tiveram seus preços unitários aumentados em relação ao que havia sido ofertado na fase de lances, totalizando sobrepreço de quase R$ 937 mil nesses itens.

O TCU condenou essa prática, firmando o entendimento de que é indevida a aceitação, pelo pregoeiro, de majoração de preço unitário de item na fase de negociação posterior à disputa de lances. A fundamentação é direta: a negociação existe para buscar condições mais vantajosas para a Administração, e não para permitir a recomposição interna de preços em favor do licitante.

É indevida a aceitação pelo pregoeiro, na fase de negociação posterior à disputa de lances, de majoração de preço unitário de item.

(TCU, Acórdão 8060/2020-Segunda Câmara, Rel. Min. Augusto Nardes)

Esse precedente, lido em conjunto com o caso Transpetro, revela uma assimetria importante: a negociação permite reconfigurar a proposta para baixo — reduzir especificações dentro das margens do edital, ajustar projeto, rever custos — para alcançar um preço menor. Mas não permite movimentos de preço para cima em nenhum item individual, mesmo que o preço global se mantenha. A direção permitida é sempre a de maior vantajosidade para a Administração.

Conclusões

A análise dos precedentes do TCU permite extrair algumas conclusões sobre o alcance e os limites da fase de negociação nas licitações do Sistema Petrobras e, de modo mais amplo, das estatais.

Primeiro, a negociação no Sistema Petrobras é prática consolidada e usual, com raízes no Decreto 2.745/1998. Não se trata de inovação da Lei 13.303/2016, que apenas codificou e estruturou um procedimento já existente.

Segundo, a fase de negociação permite a reconfiguração substantiva da proposta, e não apenas a concessão de desconto. O licitante pode redesenhar o projeto, ajustar especificações e rever a composição de custos para adequar o preço ao orçamento estimado. A reelaboração de planilhas prevista no art. 100 do RLCP é consequência natural dessa dinâmica.

Terceiro, a negociação deve preservar a essência do objeto licitado. Isso não significa que todas as especificações da proposta original sejam imutáveis — significa que o resultado da negociação deve continuar atendendo à finalidade do que foi licitado. Quando as especificações admitem faixas ou alternativas, há espaço legítimo para ajustes que resultem em economia. Quando são mais fechadas, a negociação tende a se restringir a aspectos de preço e condições comerciais.

Quarto, a iniciativa de propor ajustes na negociação pode ser tanto do licitante quanto da Administração. Na prática, é comum que a Administração indague ao licitante vencedor sobre o impacto de simplificações ou adequações em especificações acessórias. Esse papel ativo é coerente com o dever de negociar condições mais vantajosas imposto pela Lei 13.303/2016.

Quinto, a isonomia entre os licitantes é preservada pelo respeito rigoroso à ordem de classificação, e não pela imutabilidade das condições negociadas. A cascata prevista em lei garante que cada licitante tenha oportunidade de negociar na sua vez.

Sexto, não se admite majoração de preços unitários na fase de negociação, conforme firme jurisprudência do TCU. A negociação é via de mão única: busca condições mais vantajosas para a Administração, nunca a acomodação de interesses do licitante.

Sétimo, a fase de negociação não é um leilão reverso. O mecanismo não se destina a extrair o menor preço possível do licitante, mas a viabilizar a contratação dentro dos limites do orçamento estimado. Tratar a negociação como leilão desnatura o instituto, podendo comprometer a exequibilidade da proposta e a qualidade do objeto contratado.

Por fim, o objetivo da fase de negociação não é simplesmente obter reduções de preço, mas adequar a proposta ao orçamento estimado de forma que a contratação seja técnica e economicamente viável. Essa compreensão é essencial para que a negociação cumpra sua finalidade sem comprometer a integridade do certame.